日本职业病防治经验借鉴

刘宝龙

为了切实有效地预防职业病的发生，日本采取了政府、企业主、劳动者以及其他相关各方共同参与的职业病防治机制。在确保这一机制切实、有效的运行上，日本取得了一些成功经验。

机制运行的体制保障

无论是行政监管，还是用人单位负责，每一机制的运行都需要良好的组织体制保障。为确保机制的有效运行，日本构建了一支高水平、高效率的政府监管机构，一支公益性、专业能力较强的劳动保护团体组织，以及一批拥有法定资格和较高技术水平的企业管理队伍。

高水平、高效率的政府监管机构

为了从组织上保障相关安全卫生法规的制定及其行政监管工作的高水平与高效实施，日本非常重视职业安全卫生监管人员的选拔与培训，以及监管机构在功能上的建设。

首先，日本具有一支业务素质较高的监管队伍，全国共有3 752名监督官，其中厚生劳动省40名，都、道、府、县劳动局819名，地方劳动基准监督署2 893名。所有监督官都按照统一的选拔条件，并利用全国统一的文科和理科两种考试方式录取。录取后的监督官首先需要在厚生劳动省总部培训1个月，然后分配到地方监督署实习1年，再经所在监督署现场培训监督指导业务1年半后，方可开始承担具体的监督指导工作。而且，如果分配到职业卫生部门时，还要接受职业卫生专门官的培训。

此外，日本各级职业卫生行政监管机构的职责划分明确、有序衔接，上层重点关注法规政策建设，中层重点开展计划指导和审查许可，基层重点围绕对企业职业卫生状况的监督检查。

日本的行政监管机构分为3级：厚生劳动省负责全国职业安全卫生信息的统计分析、职业安全卫生法规体系的制（修）订以及制定“防止劳动灾害五年规划”，并负责对重点工作进行指导与释疑等;都、道、府、县劳动局负责收集与分析所辖区域的安全卫生信息、相关企业申报等事务的行政审查和许可、制定适用于本区域实际状况的防止劳动灾害推进计划，并负责对地方劳动基准监督署进行指导与检查;地方劳动基准监督署重点负责对辖区内企业职业安全卫生守法情况进行监督和指导。

公益性、专业能力较强的劳动保护团体组织

为了从组织上推动企业自主安全卫生活动的顺利开展，日本于1964年制定了《劳动灾害防止团体法》，从法律上规定了这些团体的功能、定位以及防止劳动灾害的经营机制等，并依法设立了综合性的“中央劳动灾害防止协会”以及“建设业劳动灾害防止协会”“陆上货物运输业劳动灾害防止协会”等5个行业劳动保护团体组织。这些团体组织与国家设立的专业研究院所不同，研究院所是为政府行政监管与法规标准制定等提供技术支撑的“智囊”，而这些团体组织作为企业开展安全卫生活动的“智库”，是具有高水平的技术服务能力、重点针对企业的公益性服务机构。它主要通过以下3种方式对会员企业进行技术支持，以促进企业自主开展职业病防治活动：相关人员以及企业职业卫生活动的人才培养;风险评价、现场安全卫生诊断等企业职业卫生活动的技术指导;通过互联网和图书等方式向会员企业提供各种职业安全卫生信息。

拥有法定资格和较高技术水平的企业管理队伍

企业为了落实职业病防治的主体责任，其主要负责人必须具备基本的责任意识和守法意识，同时，企业还应拥有一支具有相关技术和知识的管理人员队伍，这样才能确保企业有能力自主地开展各种安全卫生活动。为此，日本在对企业关键的职业卫生管理活动以及关键的职业卫生管理岗位进行科学分析的基础上，经过多年的培训与实践，构建了一支拥有法定资格和较高技术水平的企业管理队伍。

总职业卫生管理者：由企业主要负责人担当，法定规模的企业需要配备，并履行法定的职业卫生管理职责。

职业卫生管理人员：在法定规模的企业，根据本企业所属业务划分，从具有都、道、府、县劳动局长认可资格的人员中选拔配备，履行总职业卫生管理者职责中有关职业卫生管理的技术性事项。

职业卫生推进人员：对于法定规模的企业，从本企业认为具有履行职业卫生管理能力的专职人员中配备。

产业医生：在法定规模以及从事法定生产活动业务的企业，从满足法定条件要求的医师当中，选拔配备专职或兼职的产业医生，履行职业健康监护管理等有关职责。

作业主任：从事存在法定的职业危害作业的企业，从具有都、道、府、县劳动局长认可的该特定危害作业的作业主任资格的人员中，选拔配备该特定危害作业的作业主任，履行指挥从事该作业劳动者等的职责。

特殊培训人员：劳动者新上岗或转岗从事法定的危险有害作业时，企业应依法对其进行特殊的教育培训。

机制运行的环境保障

无论是行政监管，还是用人单位负责，每一机制在组织体制保障的硬件基础上，还需要有软件的运行环境保障。日本为确保职业病防治机制的有效运行，构建了良好的法规体系和安全文化氛围等软件支持。

系统、动态、具有可操作性的法规体系环境

日本的职业安全卫生法规体系建设相对比较完善，它不仅随着社会经济的发展与变化不断予以修订，而且整个法规组成的结构系统性强，内容也具有很强的操作性，便于企业、政府监管人员对法规要求的理解、掌握和执行，以保障行政监管、用人单位负责机制的有效运行。现以作业环境测定为例说明如下。

日本的职业卫生法规体系主要由劳动安全卫生法（法律）、劳动安全卫生法施行令（政令）、厚生劳动省省令（省令）以及厚生劳动省告示构成。

《劳动安全卫生法》作为安全卫生的基本法由国会制定，主要规定了有关各方的责任与义务、防止劳动灾害的基准以及促进企业自主活动的措施等。如该法规定了用人单位对于从事有害作业的厂房内以及其他作业场所，应实施必要的作业环境测定，并保存测定结果的纪录。

《劳动安全卫生法施行令》依照法律要求由政府内阁制定，相当于我国的国务院行政法规，主要对法律中规定的对象进行定义或范围界定。如针对法律要求的作业环境测定，该施行令明确界定了需要实施作业环境测定的10大类作业场所。endprint

厚生劳动省省令由厚生劳动省制定，相当于我国的国家安全监管总局令，主要针对法律要求规定了的具体措施，包括《粉尘危害防止规则》《石棉危害防止规则》《有机溶剂中毒防止规则》《特定化学物质危害防止规则》等。如《粉尘危害防止规则》中，针对作业环境测定的法律要求，以及施行令界定的需要实施测定的粉尘作业场所，规定每半年进行一次作业场所粉尘浓度的定期测定。对于矿山采掘等特定粉尘作业，还应进行粉尘游离二氧化硅含量的测定，并将测定结果保存7年。同时，规定企业应依据测定结果进行作业环境管理分级，并根据分级结果采取相应的控制措施。

厚生劳动省告示由厚生劳动省制定，内容上相当于我国的标准，主要对省令中需要明确具体技术要求的内容进行规定，包括《防尘口罩规格》《卫生管理人员规程》《石棉作业主任技能培训规程》《作业环境测定基准》等。如《作业环境测定基准》针对上述法规对作业环境测定的要求，详细规定了作业场所、测定点、检测时间、检测方法等技术内容。

多方参与、长期养成的良好安全文化氛围

所有职业病都是由于从事生产活动引起的，因此是可以预防的，但是，生产是社会发展的需要，是企业生存的基础，因而生产与职业卫生常常是矛盾的。因为降低各类职业危害不仅需要一定的技术和知识，而且所需费用可能很高，但安全卫生投入的效益很难在数年内体现出来，也很难用经济尺度加以衡量。因此，为了推动用人单位负责机制的有效运行，必须通过各种方法来持之以恒地创造良好的安全文化，推动企业形成遵守法规、保护每一位员工的安全与健康、安全卫生工作优先于其他任何生产经营活动的文化氛围。为此，日本采取了以下主要措施。

每年由中央劳动灾害防止协会等劳动保护团体组织企业的代表召开全国安全卫生大会，以鼓励企业交流先进的安全卫生工作经验，逐步提高企业安全卫生工作的责任意识。

每年举办“全国劳动卫生周”活动。活动周期间通过悬挂有关职业卫生的标语和宣传画等，政府对职业卫生工作成绩突出的单位及个人予以表彰，企业负责人实施现场职业卫生检查，举办职业卫生展览会和讲习讨论会等，推动在全国范围形成关注劳动者职业健康的社会氛围。

日本于2000年发布了《推进创造安全文化行动》的公告，并以中央劳动灾害防止协会为主体，全面开展“零事故活动”的培训与指导。同时，通过鼓励企业开展风险评估、安全卫生委员会定期会议以及职业安全健康管理体系等安全卫生活动，逐步使安全文化在企业现场及其组织整体中得以渗透、固定，从而真正营造一种良好的社会氛围。

编辑   宁 远endprint