美国应急通信发展与借鉴

陈建明+姚国章

世界各国都十分重视应急通信体系的建设，特别是发达国家，凭借其雄厚的经济实力和先进的技术水平，在应急通信体系建设方面做出了很多重要的探索。作为世界头号强国的美国，在应急通信方面经历了较长时间的发展，形成了较为完备的应急通信管理体系，成为全球应急通信应用与发展的典范。

总体而言，美国作为全球领先的应急通信体系建设的实践者，在长期的发展中已积累起了丰富的经验，特别是颁布像“国家应急计划”（National Response Plan， NRP）与“国家应急通信计划”等这样的行动计划，给美国各级政府部署应急通信体系建设和发展指引了行动方向，逐步形成了高效清晰的操作流程与科学协调的运作机制，使得应急通信在各种灾害的应急救援中发挥了显著的成效，极大地减少了人员伤亡与财产损失。在应急管理和事件响应方面，中国和美国有很多相似之处：地域广阔，事件发生的种类、频次和影响面都很类似;应急响应也是各部门、各级政府（中央/联邦、省/州、市/市、县/郡）协同作战，对事件处置/响应的客观要求和现场应急通信的现实需要应该是相同的。相关的做法和经验对正在面临同样需求的我国而言，具有不可多得的借鉴意义和参考价值。

美国应急通信管理

美国应急通信管理体系的核心是国家通信系统（National Communications System， NCS）。NCS 通过委员会、立法以及附属组织进行管理，目前的组织成员包括联邦应急管理署、国土安全部等35个部、委、局机构。同时，NCS 负责管理国家通信协调中心等共24个组织或理事会，这些组织和理事会都是为国家安全和应急准备（National Security and Emergency Preparedness， NS/EP）计划服务的。“9·11”事件后，美国联邦政府将22个机构合并组建国土安全部，作为美国最高应急管理机构。

NS/EP 计划是20世纪90年代初美国政府开始推行的，主要是为了用于应对突发事件。该计划是在通信系统中嵌入了应急容灾功能，寓应急容灾通信于民用系统中。NS/EP 计划进一步强调全国通信系统对于保障应急通信的责任，通过硬件布设、冗余度、移动性、互连性、互操作性、可存储和安全性等手段，保证关系联邦各机构命运的全国通信基础设施的抗毁性。美国应急通信管理体系的架构如图1所示。

2008年7月，美国国土安全部在国会的指导下制定了第一个“国家应急通信计划”，其目的是在国家层面对应急通信作整体战略规划，提高紧急服务提供者和相关政府部门的应急能力，加速实现全国应急通信系统的互联互通。

为了充分保障政府部门应急通信的需要，美国在应急通信网络管理方面，不仅注重公共电信网络实现应急业务的布置，同时更注重加强公共安全（应急通信）专用网络的规划和建设。美国50个州都有覆盖全州的公共安全通信系统，70%都是政府共用、专用网络，还有各地方政府的专用应急通信系统，覆盖了美国75%的人口区域。2010年3月，美国发布了“国家宽带计划”，通过宽带，可使得应急救护人员能发送和接收视频及数据，确保所有美国人都能享受紧急服务，并能改进紧急时刻通知美国人危险的方式等，而建设专用的公共安全宽带系统就是“国家宽带计划”的一个重要组成部分。

为了全面提升美国应急通信的保障能力和水平，美国政府于2012年初正式启动了规模宏大、影响深远、在全球具有示范意义的“FirstNet” （First Responders Network，即“第一应急响应人员网络”）项目的建设，这一项目的实施为建设全国性的应急通信网络提供了全新的思路和模式，为夯实应急通信基础、强化应急通信保障能力探索了一条有效的路径。

FirstNet拟解决的关键问题有：实时的跨机构的通信和协作、现有公共安全系统之间的互联互通、全国范围内的公共安全分组通信、覆盖范围延伸到没有网络覆盖或者覆盖效果不佳的农村地区、可部署的处理大范围突发事件的基础设施等。从现场应急处置的业务需求来看，这一网络将为一线应急响应者提供以下业务功能：从摄像设备或者从现场直升机的监控设备中获取现场视频进行实时传输，将正在燃烧的建筑的图纸下载到手持终端，在危机发生时，迅速地与其他城镇和城市的人员进行在线安全联络等。经过2年多的运作，FirstNet项目已取得了多方面的成效。

我国应急通信体系存在的问题

通过对美国、欧洲和其他国家应急通信规划体系和系统建设的研究，并与我们国家应急通信规划和建设的现状对比，发现目前我国应急通信系统规划和建设存在以下几个方面的问题。

应急通信体系的规划、建设和完善，需要各部门、各专业领域（技术、体制、体系、管理和使用）的统一协调和努力。我国对应急事件的划分和主管从顶层设计上就分开了。具体规划实施上也没有统一的协调机制和平台，各自为阵。尤其是针对现场统一指挥和协调的系统和机制没有建立起来，现场参与事件处置/响应或救援的各部门第一响应人员的通信没有得到很好的保障。

国家应急通信建立在几乎完全依赖公共电信网的基础上。工业和信息化部作为国家应急通信的主管部门，这样描述我国应急通信的现状：“应急通信是在出现突发紧急情况时，综合利用有线、无线、卫星等多种通信资源，保障应急指挥、紧急救援的重要通信方式。应急通信依托公众通信网，是公众通信网的重要延伸和补充。”但问题是电信企业的公共通信系统的恢复和畅通并不能真正保障政府应急响应、应急通信的要求。我国有《国家通信保障应急预案》，但没有政府应急通信保障规划和方案。国家最近发布的“宽带计划”没有包含政府应急通信宽带的相关内容。

应急平台体系建立和项目建设偏重于领导决策型的系统。应急联动只考虑了报警呼叫、辅助和支持政府各部门在指挥中心决策，或与不同部门指挥中心应急联动的要求（远离属地或现场）。快速接入报警和领导快速决策很重要，但这只是救援或响应的开始。正确决策后，大规模的人员、装备和救援物质如何快速、高效、有序地组织协调和调配，是应急响应更重要的过程。这需要跨部门、跨区域的现场统一指挥体系，面向现场第一响应人员应急通信专用系统，统一规划与实际的大范围部署、覆盖来实现。目前，只有很少的城市有这样的规划和具体实施。endprint

现在可以考虑的应急通信，偏重于利用快速部署和临时通信手段（卫星、常规对讲机和单兵系统），但与政府应急通信专用无线系统相比不够完整、全面、可靠。

目前，地方政府只认为重大事件需要政府专用无线通信系统来保障，已规划建设的城市大多数是因此而为，如：北京奥运会、上海世界博览会、广州亚运会等。跨部门、跨区域、面向事件响应的现场统一指挥和协调体系或机制不明确、不完善。缺乏保障这一体系或体制高效运转、稳定可靠、互联互通的政府无线应急通信系统。这就是国际电信联盟定义的、欧洲各国实施的公共保护和救灾（PPDR） 系统。

已经有的各部门的专用系统也不完善，正在讨论的PPDR平台没有将主要的PPDR部门和用户包括进来。目前只有公安与消防系统的无线通信系统规划建设比较完善，其他政府响应和支援部门，如卫生、救援、交通、电力等还没有完善的规划和装备，没有纳入统一规划和实现现场互联互通，从而保证统一指挥。

完善我国应急通信体系建设

完善法律、法规和应急预案中对应急通信的完整定义，尤其是明确政府专用无线指挥、调度和面向现场事件响应的所有部门统一协调的通信保障。

制定国家应急通信规划，对于最基本同时也是最重要的政府专用无线通信指挥调度网的建设，建议以省为单位，规划一个共享的、为所有应急响应部门和第一响应人员使用的、适合所有应急事件，包括重大计划事件和日常使用的统一网络。分阶段、分区域逐步推广和建设实施。在“国家宽带计划”中考虑并加入政府专用应急通信宽带系统规划和建设的内容。明确规划建设主体和政府预算保障，按电信系统的客观要求，建立从系统规划、投资建设，到系统运营维护和升级管理及人员、技术保障机制等方面完整、不断完善、稳定和可持续发展的体系。

重心向下，面向现场，充实基层（省规划，市县全覆盖）专用无线通信基础设施规划建设，落实和体现“属地为主”的应急管理和响应机制能力。以公共安全和政府电子政务有线与无线专网为核心，有线和无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套。辅助快速部署和卫星通信系统，形成完善、可靠的快速响应机制和应急通信保障体系。

通过对应急平台建设进行统筹规划，全面深入快速地推进应急指挥平台的建设，逐步将公安、消防、医疗、交通、电力、安全监管等部门的系统接入应急平台，解决不同部门、不同地域来源的突发事件的监测监控和预警信息的汇总和分析问题，解决不同部门、不同地域突发事件的协同应对问题，有效整合信息资源和平台系统;针对各级、各类应急平台的不同需求，形成应急数据汇集与分级分类管理方案，实现各级应急信息系统之间的互联互通、数据共享和指挥员决策的高效、快速和准确。

[作者陈建明：摩托罗拉系统（中国）有限公司全球政府事务部高级总监]

实习编辑   赵 原endprint