从“有急能应”到“无急可应”

赵原

2014年12月1日正式实施的新修订的《安全生产法》中，增加的第七十六条提出：“国家加强生产安全事故应急能力建设，在重点行业、领域建立应急救援基地和应急救援队伍，鼓励生产经营单位和其他社会力量建立应急救援队伍，配备相应的应急救援装备和物资，提高应急救援的专业化水平。国务院安全生产监督管理部门建立全国统一的生产安全事故应急救援信息系统，国务院有关部门建立健全相关行业、领域的生产安全事故应急救援信息系统。”这项新的规定对安全生产应急管理工作提出了新的要求。

为全面了解我国的安全生产应急管理体系的发展现状及其未来发展方向，本刊记者采访了国家减灾委专家委副主任、国务院应急管理专家组组长、原国家安全监管局副局长闪淳昌。

“一案三制”的建立

“作为一个完整巨大的社会系统工程，我国应急管理体系建设的时间并不长。” 闪淳昌在谈及“一案三制”的发展历程时说道。新中国成立以来，我国逐步建立了以部门为主的应急管理模式，取得了很大成绩，为应急管理工作奠定了一定基础。但随着社会的发展，这种模式已不能适应新的风险挑战，特别是抗击“非典”的斗争暴露出部门条块分割、信息公开透明不够、协调联动不畅、资源难以整合等问题。闪淳昌指出，党的十六大以来，党中央、国务院在深刻总结抗击“非典”经验教训、科学分析我国公共安全形势的基础上，审时度势，作出了全面加强应急管理工作的重大决策，以制定修订应急预案，建立健全应急体制、机制和法制（简称“一案三制”）为核心内容的应急管理体系建设取得了重大成效。主要体现在以下几个方面。

应急预案体系基本形成。截至2013年底，我国已制定各级各类应急预案550多万件，基本形成了“横向到边、纵向到底”的应急预案体系，并开展了培训和演练。

基本建立了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主、全社会参与的应急管理体制。所有省级人民政府、90%的地市、80%的县级人民政府成立了应急管理领导机构及其办公室。

“统一指挥、功能齐全、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急机制逐步形成。各级突发事件专项指挥机构和协调联动机制逐步完善，并相继建立了泛珠海三角、东北四省区、苏鲁豫皖四省、中南五省、黄渤海区域、中部六省和黄河中游四省等区域应急联动合作机制。提到这一点，闪淳昌说：“比如建立了部际联席会议制度，处理海上的突发事件就可以依靠这一制度加以应对。再比如2010年玉树地震发生时，国家安全监管总局调集的四川矿山救援队是第一个到达玉树灾区的专业救援队，国家安全监管总局向军队请求派的直升机，迅速把救援队在第一时间运送到了灾区现场。军地联动机制在其中发挥了重要作用。”

应急管理法制建设得到加强。颁布实施了《突发事件应对法》《食品安全法》等，修订了《消防法》《防震减灾法》等法律法规，也包括新修订的《安全生产法》等。

应急管理“六进”（进社区、进企业、进农村、进学校、进机关、进家庭）、“五有”（有预案、有机构、有队伍、有物资储备、有科普宣传）取得初步成效，基层应急管理能力不断提高。

在列举了我国应急管理体系建设所取得的成绩之后，闪淳昌感慨道：“2003 年‘非典之后，中国应急管理系统实现了历史性的跨越，提高了各级领导和全社会对应急管理工作的认识;构建了国家应急管理系统的整体框架;提高了整个国家应对各种突发事件的能力;预防和减少各类突发事件给人民生命财产带来的损失，全国的应急管理工作正在发生可喜转变。”

目前存在的问题

闪淳昌认为，目前我国的安全生产应急管理工作存在的主要问题有以下几个方面：首先，领导责任制落实得还不够。第二，基础仍然薄弱，隐患较多，安全投入不到位。闪淳昌强调：“一些企业和政府部门往往在应急处置的时候不惜一切代价，但在消除隐患的时候却总是资金不到位，所以留下很多隐患。特别是我国数量众多的小微企业，以及一些城市生命线如地下管线的建设等方面，重大的隐患还有不少。”第三，体制、机制还不够健全，重大突发事件来临时，应急处置仍显忙乱，不够科学有序。第四，监测预警系统不够完善，救援装备以及发生灾难之后的应急保障能力还不能与需求完全适应，科技能力、装备水平还需要不断地提高。第五，广大职工和公众的安全意识、自救互救能力有待提高。第六，法制还不够完善，现有法律的操作性有待加强。

闪淳昌介绍说：“根据国家安全监管总局党组的要求，目前正在抓紧制定的《安全生产应急管理条例》（以下简称《条例》），就是想解决现有法律操作性不强的问题，比如在《条例》的草案中提到了建立现场指挥官制度等，而以往一些重大事故现场往往是谁官大谁指挥。《条例》的起草制定就是要总结凝练这些年来政府和企业应对事故灾难的一些经验和教训，使其形成制度，来指导全国各地的政府和各类企业应对突发事件。”

应急管理发展趋势

在采访中闪淳昌谈道，未来我国应急管理的发展趋势，应当是由单项向综合转变;由处置向预防为主、预防与处置并重转变，特别要加强风险管理;由单纯减灾向减灾与可持续发展相结合转变;由政府统揽向政府主导、社会协同、公众参与、法制保障转变;由单一地区（部门）应对向加强部门合作、区域联动，直至国际合作转变。

而要实现这些转变，首先是领导的素质和观念要适应时代的需求。“领导的观念不转变过来，这些转变都很难实施。这是一个在新的历史时期必须解决的问题。比如我们常讲安全生产要坚持‘安全第一，预防为主，综合治理的方针，但在财政支出方面，目前的很多制度都是着眼于保障事故救援的资金，而用在事故预防上的资金，却很难保障。所以一旦领导的观念转变了，各级政府把应急管理提到了重要议事日程上来，就会很好地解决这几个转变的问题。”

闪淳昌还指出，要加强全社会的应急科普宣传教育。“我们全民族的忧患意识、自救互救能力要从娃娃抓起。各级党政干部、党校、行政管理学院要加强在职干部的培训，把应急管理作为一个必修课程，提高在职干部的应急管理能力。要加强企业负责人和职工的宣传教育，职工也要学习自救互救本领。一定要把应急知识的普及教育落实到基层，因为第一时间、第一反应者是非常重要的。”

谈到新修订的《安全生产法》，闪淳昌强调：“《安全生产法》的修订为安全生产应急管理指明了方向。习近平总书记在青岛‘11·22输油管道事故现场提出‘四个到位的要求：安全投入到位、安全培训到位、基础管理到位，最后一个就是应急救援到位，新修订的《安全生产法》从一定意义上讲也是落实这‘四个到位。下一步，我们在制定《条例》时，将《安全生产法》中提到的几点要求具体化，使其更具可操作性。”

新《安全生产法》中明确提出“国务院安全生产监督管理部门建立全国统一的生产安全事故应急救援信息系统，国务院有关部门建立健全相关行业、领域的生产安全事故应急救援信息系统。”闪淳昌认为，要建立生产安全事故应急救援信息系统，一个重要的工作就是要解决信息资源共享的问题。他说：“比如一次大的气象灾害发生后，很可能会衍生生产安全事故。地震也会导致地下矿山、危险化学品生产企业等发生事故，所以各部门的信息共享是当前形势下的一个必然趋势。另一方面，资源也需要共享。比如2005年11月13日，中国石油吉化双苯厂双苯车间爆炸导致松花江的污染问题，当时亟需大量的活性炭来处理，指挥部及时调度，各地积极支援，使得这一问题得到及时解决。所以，应急管理部门事先就得掌握各方面资源，一旦出现紧急情况的时候要找得到、调得动、用得好。此外，一旦发生事故，企业的现场信息如何能够快速地传到各级指挥机构，这些问题都要靠信息化来解决。所以信息化技术在整个安全生产应急管理工作中，从预防与准备、监测与预警、处置与救援到恢复与重建都是离不开的，而且必须要把各方资源整合起来。”

在对未来应急管理发展趋势的展望中，闪淳昌谈道：“到2020年，我国安全生产将发生根本性变化，形势将会更加持续稳定好转，伤亡进一步减少，重特大事故也会进一步降低。应急管理工作应当适应这个安全生产形势持续稳定好转的发展需要。通过在预防、排查隐患上狠下功夫，最理想的状态是达到‘无急可应。尽管我们准备了那么多预案和救援队，希望最好不要用到。但是我国幅员辽阔，企业数量众多，种类和规模千差万别，安全基础欠账多，很难做到完全不发生事故。所以必须做到‘有急能应。一旦发生这些灾难，我们可以把人员伤亡降到最低，把财产损失降到最低，把社会影响控制到最低。”

实习编辑   赵 原endprint