埃博拉、国家安全和中国对策

黄严忠

今年三月，新一波埃博拉病毒在西非三国（几内亚、利比里亚和塞拉利昂）爆发。截至11月14日，病毒已导致近15000人感染，5100余人死亡。与非典病毒相比，埃博拉虽不是什么新型病毒（早在1976年就在苏丹和扎伊尔爆发过），也未有证据显示其已发生变异，但以往每波爆发至多导致数百人死亡。这波埃博拉的蔓延无论是从感染人数还是死亡人数上都创了历史新高。

国家安全威胁？

与中国在2003年非典危机后的反应相比，西非国家无论是在病毒爆发初期还是在大流行期间，都未能体现出应有的危机处理和应变能力。由于多年内战的影响，公共卫生设施的缺乏以及民众普遍对政府缺乏信任，西非三国政府没有所需的人力、财力和动员能力来打破杀戮、贫困和死亡的恶性循环。在这一意义上，埃博拉所引起的危机本质上是一次政府治理危机。但与此同时，国际社会特别是世界卫生组织（简称世卫）在这次危机中的反应迟钝也是导致埃博拉疫情失控的重要因素。早在今年四月，当埃博拉病毒开始在三国主要城市蔓延开来，世卫一反其在非典危机中的高调强势作法，将之轻描淡写成“相对小规模的爆发。”该组织在埃博拉危机初期的处理不当受到无国界医生组织和全球卫生专家的尖锐批评。后来世卫内部的一份初步评估也承认“参与了疫情应对的几乎每个人没能看出显而易见的（疫情）。”

八月，病毒开始导致西非三国感染人数和死亡人数急剧增加。疫情面临失控，国际社会对埃博拉爆发的态度也开始呈现180度的大转弯。一个令人注目的变化是埃博拉病毒被越来越多地看成是一个国家安全威胁。世卫总干事陈冯富珍女士称埃博拉对国家安全的威胁“远超过疫区”，美国总统奥巴马也将埃博拉描述为“对地区和全球安全的不断增长的威胁”。在美国，尽管专家们大都认为埃博拉不可能在美国引发持续爆发，但这并不妨碍公共卫生主要官员和军事领导人提出警告：由埃博拉引发的非洲国家崩溃或大量惊慌失措的民众（有些携有埃博拉病毒）从中南美洲涌入，会使美国的国家安全受到威胁。适逢美国中期选举，一些候选人指责政府应对埃博拉不力，提出加强边界安全，像防范“伊斯兰国”恐怖分子那样防范埃博拉病毒。

这当然不是第一次特定传染病被视为安全威胁。自上世纪九十年代起，艾滋病被突出成一个国际安全威胁。用当时美国副总统戈尔的话说，“（艾滋病）不仅对个人，也对定义和保卫社会特性的制度本身构成威胁。”在2005-2006年间，H5N1禽流感与核扩散、“流氓国家”以及全球恐怖主义一道被视为对美国安全和繁荣的直接和现实的威胁。但这次应对埃博拉的措施将“安全化”提到了一个新的高度。九月，奥巴马总统宣布将在利比里亚设军事行动指挥中心并承诺派遣3000军人（后增至4000人，大部分是非医务人员）到疫区抗击埃博拉。西非国家也采取了类似的“安全化”措施。在塞拉利昂，国防部长（而不是卫生部长）被委以重任负责应对埃博拉。在利比里亚，总统宣布国家处于紧急状态，关闭了学校、市场并限制人们出行。

从历史上看，对埃博拉病毒所造成的潜在安全影响的担忧并非空穴来风。对一种致命疾病的恐惧往往会成为社会不稳定的倍增器。早在近2500年前，古希腊将军修昔底德的《伯罗奔尼撒战争史》就记载了当时的雅典瘟疫造成的空前恐慌和社会失序。1994年印度城市苏拉特的鼠疫爆发导致四天之内四分之一的居民逃离该城。疾病爆发也能引发经济动荡。十四世纪欧洲黑死病导致人口剧减和长达数十年的谷物歉收和牲畜减少。2003年，由于受非典的影响，中国的国内生产总值下降了半个百分点。此外，疾病爆发也可成为削弱政权合法性和政治制度基础的“负荷因子”。1918年最后一波全球大流感病毒到达维也纳，成为压垮奥匈帝国的最后一根稻草。疾病爆发不仅影响国家的社会关系，也能影响到国际形势。例如，六世纪的查士丁尼大瘟疫就大大削弱了拜占庭帝国的财政基础，进而终结了其重建罗马帝国的野心。

有鉴于埃博拉病毒的破坏性和西非国家疾病防控能力的缺失，采取紧急措施阻止其传播蔓延无疑是当务之急。将埃博拉定义为安全威胁提高了决策者对该病的重视程度，并创造了一种同仇敌忾的政治氛围。截至11月中旬，西非三国获得了近12亿美元的国际援助，这还不包括那些已经宣布但未承诺的捐赠。美国驻联合国大使萨曼莎·鲍尔（Samantha Power）认为，国际援助和对埃博拉认知的改善帮助减缓了该病毒在西非的传播。同时，埃博拉的安全化也使得各国决策者采取一系列政策举措提升本国疾病监测和反应能力，并加速了抗埃博拉的疫苗和药物的研制。另外，考虑到军队相对强大的组织和指挥能力，派遣军人协助修建医院和其他医疗服务设施、协调设备和人员的运输，不仅能在较短时间内改善当地医疗卫生设施和反应能力不足的局面，而且能够更有效地协调多部门间和多国间的抗埃努力。

又一个“高贵的谎言”？

但与历史上疾病爆发对国家安全的实实在在的影响不同，“安全化”作为一种“言语行为”（speech act）并不将安全视为一种客观情况，而更多是一种社会建构的现实。著名学者、哥本哈根学派的主要代表人物巴瑞·布赞（Barry Buzan）等人将安全化定义为一种政治过程，通过这一过程某个特定问题被呈现为“存在性威胁”，需要采取紧急措施或超政治常规的行动应对。换句话说，即使某一疾病并不构成现实安全威胁，但却可以通过政治手段把它包装成一个需要立即面对的安全问题。例如，通过外交家、政客、学者等的大力推动，艾滋病现在已被广泛认可为一个重要安全威胁。但他们所警示的种种艾滋病对国家安全的影响三十多年来却鲜有确凿的证据支持，以至于英国一位曾参与其中的著名学者后来也承认这只是个“高贵的谎言”（noble  lie）。同样，在这次的埃博拉爆发中，没有任何迹象显示西非某国因埃博拉面临崩溃或大批民众因为病毒流行而逃往他国。正如哥伦比亚大学公共卫生专家史蒂芬·莫斯（Stephen Morse）所指出的，埃博拉病毒传播起来根本不快。迄今为止99.8%的病例出现在西非三国，西班牙和美国是仅有的两个有确诊病例的非洲以外的国家。两国在十月初发现5例患者后，再无新的病例出现。

与一些学者认为将埃博拉安全化可以降低恐慌和社会失序的风险相反，一系列安全化的政治措辞和媒体的跟风报道在美国导致了公众恐慌和反应过度。由于安全化要求采取非常规紧急措施以应对假想的威胁，政府更倾向于采取对实际风险不加区分的干预措施。10月，纽约和新泽西两州州长宣布所有在西非疫区返回的医务人员都将被隔离。事实上，直到11月初美国疾控中心才出台了有针对性的指导方针，将国际旅行者分为“高风险”、“些许风险”、“低风险”、“无风险”四类。

安全化的逻辑不仅有悖于风险管理的要求，而且不利于公共卫生能力建设。首先它注重短期的、针对特定疾病的紧急应对措施，而这些措施由于治标不治本，缺乏可替代性（fungibility）和可延展性（scalability），对卫生体系的整体反应能力提升不一定有很大帮助。已有证据显示，当大量资源被用于埃博拉的防控，困扰非洲的其他公共卫生问题如结核病和疟疾被忽视。

其次，它暗示健康不如安全重要，而且健康的正当需要只能通过其对安全的影响来证明。这样，一旦疫情转好，媒体的曝光率下降，许多安全化过程中采取的紧急非常规措施就失去了存在依据。随之而来的“非安全化”以及懈怠和自满就会影响到现有抗埃博拉项目和措施的可持续性。最近，美国政府鉴于在利比里亚阻止埃博拉蔓延上取得的“成功”决定削减在该国的行动。这可能验证乔治敦大学国际卫生法学权威劳伦斯·高斯汀对利比里亚会成为另一个海地的担心。2010年海地在地震同时爆发的霍乱，美国当时也派兵支援。“我们一窝蜂地把一堆资源丢过去，然后撤走了。接着另一场大流行又来了。”

相对而言，中国这次对埃博拉的反应总体上是恰当的也是有效的。一方面，中国积极响应国际社会的呼吁，向西非国家和国际组织提供了大量急需的人员和物资援助。从4月起，中国向西非国家提供了累计7.5亿人民币人道主义援助，其中包括防护救治物资、粮食和现汇援助等。此外，中国还派出数百名专家和医疗人员赴疫区协助抗击疫情。根据联合国财政支出核实处的统计，中国向西非国家承诺的援助数额在美、英、法、日、荷兰之后位居第六位。另一方面，中国建立了由22个部门组成的国家联防联控机制，负责国内疫情防范和应对准备，包括在一些重点机场口岸采取了严格疫情防控的措施。与2009年时将H1N1“猪流感”安全化并大张旗鼓严控病例传入的做法不同，这次中国对埃博拉内紧外松的反应看来降低了可能出现的公众恐慌。这不仅是因为中国2003年来在应对各种传染病爆发方面积累了丰富的经验，疾病检测和反应能力大大提升，也与决策者对所面临的风险做出了客观科学的判断有关。虽然中国有两万侨民在西非，但这只占中国在非洲侨民比例的4%左右。与尼日利亚、贝宁等国相比，利比里亚、塞拉利昂和几内亚并非中国在西非的主要贸易伙伴。疫区国家出入境航班多集中在西非，没有到中国的直航航班。英国权威的医学杂志《柳叶刀》对从三国出发的旅客最终目的地做了统计，发现前六位目的地均在非洲其他国家。接下来是英国、法国和比利时。中国排在第十位，但其旅客流量只占英法两国总和的18%。迄今为止，中国乃至整个亚洲并未发现埃博拉确认病例。国内虽有不少疑似病例，但最后均被排除。

应对埃博拉的中国策

但这决不意味着中国可以自满松懈。埃博拉传入中国的风险依然存在，而中国应急体系仍然有不少需要改进之处。为了将可引起社会经济动荡危险的输入性病毒（包括埃博拉）在国内流行的机率降到最低，可采取以下措施：

第一，在埃博拉疫情多方信托基金的基础上，倡导建立一个国际卫生紧急救援基金用于帮助那些未达到《国际健康条例》要求的国家加强疾病监控和反应能力建设。同时推动突发卫生事件国际救援机制的建立。通过提升这些国家卫生体系的疾病防控能力，可以防患于未然，并在疾病爆发演变成国际关注的突发公共卫生事件时能自动启动国际救援机制。

第二，积极倡导世界卫生组织预算、治理和管理机制的改革，推动该组织真正发挥在应对国际突发公共卫生事件中总协调和领导者的作用。

第三，在协助疫区国家提高抗击埃博拉能力的同时积极支持这些国家做好出境筛查工作，并与这些国家有关部门协调合作提前获知入境旅客的相关信息，使得入境检测和监控有的放矢。

第四，继续加大对本国公共卫生应急体系的投入，改变医疗预防体制分家、条块分割、资源不能整合的局面。

第五，继续加强并落实一线（门诊、急诊）卫生人员的培训工作，使他们有能力对病毒做到及早发现、正确诊断、及时上报并安全处置。

第六，在全国范围内推动接种流感疫苗。虽然流感疫苗不能预防埃博拉，但因埃博拉一开始的症状与流感类似，接种疫苗可以缓解可能引起的恐慌，避免对现有医疗体系形成不必要的压力。

简言之，现在需要做的不是将埃博拉和应急反应安全化，而是将其纳入风险管理的范畴并使决策和反应科学化、常态化、制度化。

（作者为美国对外关系委员会全球健康高级研究员、西东大学外交与国际关系学院副教授、《全球卫生治理》杂志主编，著有《当代中国健康管理》一书。）