政府购买公共服务的困境与对策

2013年11月，民政部根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，印发了《2014年中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》，表达了新一届政府深化社会领域改革、加快政府职能转变、加大政府购买社会服务的力度和决心,也给有志于从事社会服务的民间机构极大的鼓舞。政府购买社会服务，是当前政府改革社会服务模式的新尝试，各地方政府在借鉴成功经验的同时，结合本地情况，纷纷加紧制定购买社会服务的各项政策和方案，为2020年在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务这一目标打好基础。但由于这项工作在我国起步晚，各地重视程度不同，开展情况很不均衡。在大力推进政府购买社会服务的背景下，充分认识当前政府购买社会服务的必要性和紧迫性，对存在的问题进行分析，不断完善相关制度显得十分紧迫和重要。

一、政府为什么要购买社会公共服务

政府购买社会服务，是社会发展到一定阶段的产物，这一新生事物从西方一些发达国家开始兴起，至今被越来越多的国家和地区政府所采用。这些政府把原来直接提供的部分社会服务，通过合同出租、业务分担、共同生产或解除管制等方式转交给私营公司、非政府组织或者其他社会法人团体，政府再从这些组织中购买，政府从公共服务直接提供者变为购买者，当然政府还要承担财政资金筹措、业务监督以及绩效考评的责任。政府为什么要购买社会服务？根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品，由于公共产品是为全体社会成员提供的，它的特征决定了公共产品的成本难以通过定价的方式予以收回。如果任凭市场机制调节的话，对于追求盈利最大化的企业来说，它可以不选择提供公共产品，公共产品的短缺必然无法满足日益增长的公共需求，这样政府作为社会公共利益的代表者，理所当然地应该承担起提供公共产品的重任。在经济不发达、社会成员的公共需要有限的情况下，政府可以依靠行政等手段为社会成员提供部分社会服务，但当经济发展到新的历史阶段，人民的生活水平得到普遍的提高，特别是市场经济的快速发展，政府有限的服务能力和现状与大众日益丰富的社会需求就会产生矛盾。公共服务由政府垄断，缺乏竞争对手和竞争压力，公共资源得不到有效利用和开发，出现了资金管理和使用的低效、“豆腐渣”工程、权力寻租等现象。为解决这些社会管理中出现的问题，20世纪70年代以来，西方一些国家开始了政府改革，其中包括政府通过财政补贴、减免税收、付费购买、公私合作等多种方式把公共服务的项目转交给社会组织，由这些组织为公民提供公共服务。这样既保证了大众日益增长的社会需求，又减轻了政府的压力，从而确保政府能有更多的精力从事社会管理任务。这项购买公共服务代替公共服务垄断的改革取得了良好的效果。

购买公共服务，是政府服务和管理理念及方式的重大调整，对于政府履行好宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责有着重要意义。2000年上海市率先在国内推行政府购买服务，到2012年上海市向社会组织购买的社会服务项目资金近4亿。2014年中央财政拨出2亿元左右资金作为社会组织参与社会服务的补助资金，各地政府也相应提高财政支出数额，通过购买项目，进一步推动市场经济的发展，壮大社会组织的力量，提升社会服务的质量和效益，不断满足社会的公共服务需求。

二、开展政府购买社会服务的困境

结合中央精神和市场经济发展的情况看，今后大量的社会事务将通过政府购买社会服务来完成，但目前我国政府在开展购买公共服务时，无论是理论还是实践活动都存在种种不足，严重制约着这一新生事物的发展。

（一）政府购买公共服务动力不强、财政支出不足

政府购买社会服务，一方面意味着政府在某些领域将转变角色，从决策者转变成服务者；另一方面也意味着政府的权力消减。国务院会议提出，政府可通过委托、承包、采购等方式购买：城市基础设施建设和改造、城市污水和生活垃圾处理、公共交通设施、环境保护等公共服务，在这些领域，政府愿不愿意放权、在多大范围和程度上放权，依赖政府改革的力度。很多地方政府以当地经济发展水平较低、没有专项财政资金支出为由，不愿开展政府购买服务的尝试。不可否认，地方经济发展水平直接影响到地方财政资金总量，要让有限的资金用得恰到好处，关键要看其财政支出结构是否合理，而不在于总量的多少。正如一块蛋糕，分成若干份，大小是可以根据不同需求而定的。所以说，只有转变思想观念，才能主动改变财政支出比例，这个调整的过程直接与政府放权有关。

（二）政府购买公共服务缺乏完善的制度

目前，我国政府购买服务仍处于探索阶段，因而也缺乏一系列可操作的制度。虽然，国务院会议提出了“严格程序，竞争择优”“严格政府购买服务资金管理”“严格监督评价机制”的“三严格”要求，但具体如何严格，并没有明晰，需要地方政府部门结合本地区实际情况和发展需要制定具体的实施方案。从目前情况看，大多数地区缺乏严格意义上的购买公共服务专门的管理制度，虽然各地也制定了一些指导意见、实施办法和考核评估方法，但由于缺乏实践经验，具体实施办法缺少可操作性。政府购买服务项目的每一个环节在缺乏相关配套制度，尤其是缺乏社会监督的情况下，都有可能会出现一系列问题，就如同政府采购一样，初衷是好的，但实际操作中，问题多多。目前，如何确保购买的项目是社会急需的、怎样保证公平公正地选取社会组织来承担项目并保证项目的质量，等等，都需要相关的制度约束。

（三）购买对象——各级社会组织力量薄弱，人才缺乏

中国社会组织的力量经过20年的发展，取得了一定的进步，但从总体上看，我国社会组织无论在数量和质量上都远远落后于市场需要，在资金、人力、经验等方面多数不具备承接大规模的公共服务的能力。当前，我国民间化的专业社工机构的现状是数量少、规模小，实力弱、生存和发展困难，已成为政府购买服务向纵深推进的关键制约因素。有数据显示，在一些社会组织发展水平较高的国家，每万人拥有的社会组织数量在50个以上，而国内仅为2.7个。目前，各地社会组织受到资源、人才、社会观念等因素的困扰，发展受限，虽说“社会工作的春天来了”，但民间社工机构还没有蓬勃发展壮大，一些地方出现了项目中标后由于人才不足，无法实施的尴尬局面。随着社会经济的发展，大众对社会服务的需求越来越强烈，越来越具体，特别是个性化服务就更需要专业人才。尽管我国高等院校培养了一批批社工专业的人才，但他们在高校接受的教育以理论为主，实践能力较差，而行业认证以理论考试结果为准，两者皆与实务能力脱节；加上社工人员待遇、发展前景等问题，大量的毕业生不愿从事社工工作，流失严重，与群众需求存在较大差距。重视社工人才的培养是政府购买社会服务的重要保障，应多种途径开发。民政部印发的《中国社会服务志愿者队伍建设指导纲要（2013－2020年）》中，明确我国将进一步加快社会服务志愿者队伍建设，力争到2020年，注册社会服务志愿者占居民总数的比例达到10%，这将充实社会工作者服务社会的力量，但还远远不够。

三、如何加快政府购买社会服务的步伐

（一）切实提高认识，用行动落实国务院有关精神

国务院办公厅下发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中指出，在明确购买服务的原则、任务的同时，更规范了购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理、绩效管理等方面内容，具有较强的可操作性，下一步还将出台细化文件，各地应根据当地实际制定具体的实施方案。比如，海南省海口市制定《海口市社区居家养老服务收费标准参考性意见》，对生活照料、精神慰藉、老年教育、临终关怀等四大类67个服务项目提出参考收费标准，方便了供需双方，也便于监管。所以，一些制度和措施要落实好，一定要细化，既方便群众也调动社会组织参与项目的积极性。在政府购买服务的实践过程中，政府改变观念，自觉自愿地让渡出部分权力，并不断解决技术层面上的具体问题是关键，在推进社区、社会组织、社会工作等“三社”有效联动方面敢于突破和创新，才能有效推动政府购买服务的不断完善。

（二）加紧制定扶持社会组织发展的有力措施

扶持社会组织发展离不开政策支持和财政支持。截至目前，新一届政府取消和下放的行政审批事项已达221项。简政放权的对象，一是市场主体，也就是企业；二是社会主体，也就是社会组织及个人，这为社会组织的发展释放了巨大空间。从资金来源看，数据显示，发达国家社会组织的总收入中来自政府财政的比例较高，比如德国占65%，英国占45%，美国占40%，与中国同为发展中国家的印度也占36%，而我国2012年全国社团收入123.7亿元中，涉及政府资助的仅有6.4亿元，占比仅为5.2%左右。差距就是发展空间。随着指导意见在微观层面的细化建制和落地执行，中国的社会组织将迎来前所未有的发展机遇。国务院有关文件中明确指出，政府向社会力量购买服务所需资金在既有财政预算安排中统筹考虑。这就意味着，今后有资质、有能力的社会组织可通过提供公共服务的形式，从政府财政渠道获得资金支持，各地方政府通过向社会组织转移职能、购买服务、资金补贴、培育孵化等政策支持社会组织发展［1］，“到2020年，在全国发展8万家管理规范、服务专业、作用明显、公信力强的民办社会工作服务机构，有效承接政府社会服务职能，满足人民群众专业化、个性化的社会工作服务需求。”［2］社会组织力量的壮大有一个发展过程，社会组织的发展需要项目、资金等扶持，而政府购买服务，缓解了社会组织缺项目、缺资金的困境，双方的合作可以说是各取所需。在这种合作中，政府提高了管理社会的本领，社会组织也在市场经济的竞争中壮大和发展。

（三）确立政府购买社会服务的项目目录

确立政府购买的领域。政府需要购买什么服务，要制定一个明确的范围，以便于社会组织有的放矢。2014年中央财政支持社会组织参与社会服务项目共立项448个项目，分为四大类：1.发展示范项目（A类）；2.承接社会服务试点项目（B 类）；3.社会工作服务示范项目（C 类）；4.人员培训示范项目（D 类）［3］，各地可参考以上内容结合当地情况加以部署。政府在确定购买公共服务项目时，必须结合当地实际情况和财政能力，在地方财力有限、社会需求多样的形势下，应重点突出公共性和公益性，按群众需要的轻重缓急确定采购公共服务内容。在购买服务之前，先做需求调查，摸清百姓所想所需，然后再编制目录。比如，我国面临老年化加速的现状，从目前市场需求看，在养老服务方面，政府提供有限的公共资源，难以满足亿万老年人的养老服务需求，这就给社会组织提供了巨大的市场。国务院日前发布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》，明确要求引导公益慈善组织重点参与养老机构建设、养老产品开发、养老服务提供，使之成为发展养老服务业的重要力量，因此可见，我国养老服务业和社会组织面临良好的机遇。近日，财政部、民政部、住建部、人社部、国家卫计委、中国残疾人联合会共同发布了《关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》，其中提出力争到2020年，在全国基本建立比较完善的政府购买残疾人服务机制，形成残疾人公共服务资源高效配置的服务体系和供给体系，显著提高残疾人公共服务水平和质量。有调查显示，目前，我国最需要社工专业服务的领域依次是：老人陪护（83.7%）、心理辅导（67.9%）、青少年教育（62.7%）、边缘人群矫正（57.5%）、邻里关系协调（56.6%）、家庭纠纷疏导（44.5%）、就业服务（44.1%）［4］。这些需求都将为各类社会组织发展提供广阔的空间。

（四）加强对社会服务项目的监督、审计与评估

政府购买社会服务的成效在很大程度上依赖于监管体系是否完善，政府购买什么服务、购买多少等要有目标计划，并向社会公开发布服务需求信息和资金预算信息，鼓励市场竞争，向社会公开招标，严格考核竞标机构的专业资质和综合服务能力，择优选择中标机构并通过签订合同控制风险［5］。还要防止出现政府部门工作人员自己或让自己的亲友成立机构，自己购买自己的服务，借购买公共服务之机谋取利益的情况。

项目的评估也是检验购买服务是否合格的重要依据，可通过多种途径解决。比如，海南省近年来每年年底通过各种媒体对民生实施情况开展一次广泛的群众评议，哪些事办得比较好、哪些事办得不够好，群众是否满意、满意度高不高，要让老百姓来打分，不仅“问需于民”，而且“问效于民”。各地可以充分利用新媒体，依靠群众，不断改进政府购买服务工作，使之更加完善。

[1]去行政化是社会组织改革的方向 [N].南方日报，2013-10-28.

[2]民政部关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见[EB/OL].社会工作网，2014-04-17.

[3]郑功成.让社会组织成为养老服务生力军[N].人民日报，2013-11-17.

[4]社工是职业？三千人大调查：73.4%受访者不了解[EB/OL].http：//bj.people.com.cn/2014-05-22.

[5]王名.社会组织期待制度创新[J].中国社工组织,2013(3).