社区资源整合与适度普惠型养老服务体系建设—以唐山市为例

向平萍

从1999年开始，我国老龄化问题就不断加剧，再加上家庭结构的小型化和单位福利的弱化，养老开始呈现社会化的发展趋势。与此同时，随着经济和社会的发展，老年人的养老需求也不再局限于基本生活方面，娱乐文化和自我发展等精神层面的需求日益增加，但是我国正处于社会主义初级阶段，经济发展水平较低使得养老服务业发展严重滞后，养老资源匮乏，难以满足庞大老年人群的需要，特别是迅速增长的“空巢”、高龄和带病老年人的服务需求，使得养老资源需求与供给之间的矛盾越来越尖锐。优化和整合社区资源，为老年人提供丰富的养老服务资源，完善城市的养老服务体系，满足老年人多样化的需要就变得尤为迫切。

社区与社区养老服务资源

社区。所谓社区是指一定数量的居民组成的、具有内在互动关系和文化维系力的地域生活共同体。随着政治、经济的发展，社区已成为城市构成的基本单元，社区服务作为社会保障体系的一种运行载体，在养老社会保障中扮演着重要的角色，承担着重大的责任。但是不可否认，现阶段我国的社区服务还远远没有发挥出应有的效能，一个非常重要的原因是社区资源的调动不充分，直接制约着社区服务在养老保障中效用的发挥。

社区养老服务资源。本文对社区资源的研究主要是针对社区的养老服务资源。社区养老服务资源主要指的是由社区为在家生活的老年人提供生活照料、医疗保健、精神慰藉、康复护理、权益维护等养老服务。这些服务的主要供给者是政府和社会力量。社区养老服务资源主要有四类：人力资源、财力资源、物质资源和组织资源。人力资源主要指从事或者参与提供养老服务的人员，可以是社区工作者也可以是志愿者。财力资源主要指社区中各种养老服务资源，包括服务项目供给、基础设施建设、服务运行和管理等方面需要的资金资源，是持续发展养老服务资源的物质基础。物力资源主要指养老服务的载体，是社区服务需要的有形的设施资源。组织资源指能够提供社区养老服务机构的总和。我国社区养老服务组织横跨社区党群组织、社区居民自治组织和社区民间组织三大组织系列。

为了更好地研究社区资源同社会养老服务体系之间的关系，在这里我们将以唐山市为例，探讨如何通过整合社区资源来完善社会养老服务体系的建设。

唐山市社会养老服务体系基本情况

唐山市人口老龄化现状。唐山是一座具有百年历史的重工业城市，地处环渤海湾地区中心地带，北依燕山，南临渤海，毗邻京津，素有“京东宝地”之称，现辖2市6县6区和4个开发区、1个管理区，总面积13472平方公里，总人口714万。2009年的人口统计结果显示，唐山包括各县市区在内，60岁以上老年人共有92万，约占唐山市总人口数的13%，每年还将以3%的幅度递增。其中老龄化程度最严重的是路北区，老龄人口已经占到了全区人口的17%，远高于河北省11%的平均水平，更远远超出国际上通用的老龄化标准（即60岁以上的人口占总人口比例达到10%）。可见唐山市不仅早已进入老龄化社会，而且老龄化问题还在不断加剧，建立完善的社会养老服务体系，解决百万人的养老问题已迫在眉睫。

唐山市社会养老服务体系建设现状。当前唐山市社会养老服务体系实行“居家养老为基础、社区服务为依托，社会福利机构养老为补充的社会养老模式，初步形成了县、乡、社区和民办养老机构相互补充的养老服务网络”。目前唐山市通过积极探索，整合各项社区资源发展出五种典型的社会养老服务模式。一是整合医疗资源的“医养结合”模式。这一模式的典型代表是路北区东大里社区，其主要做法为整合社区卫生服务站医疗资源，“以医助养”。其将社区卫生服务站床位按功能分为三类：临时性床位，供白天在服务站活动老人午间休息使用；住宿性床位，配备床、柜、桌、椅、电视、电话、空调等设施，提供报刊、拐杖、眼镜等生活用品，供老人阶段性居住使用；医护性床位，供老人紧急救护、日常治疗和其他居民看病问诊使用，从而实现社区医疗资源的充分利用的同时为老年人提供有效而及时的服务。二是依托市（村）民中心的日托式养老模式。这一模式的典型代表路北区龙东社区、迁安市石梯子沟村、滦县吴庄子村。其主要做法为：依托社区市民中心，充分利用一键通和电子保姆等信息化手段，开展集生活照料、家政服务、医疗卫生保健、精神慰藉和心理咨询于一体的日托照料服务；以政府购买服务和组建志愿服务队伍方式，为老年人提供上门服务。三是新建社区配备养老服务设施的养生社区模式。这一模式的典型代表是开平区东港龙城社区。其主要做法有：为老年人建立健康档案；设置集养生保健、体能康复、慢性病治疗、健康培训为一体的养生护理院；设立体检中心；配备护理呼叫系统；成立日间照料服务站。四是利用专业养老机构延伸服务到社区（村）的连锁经营模式。这一模式的典型代表是路北区缸窑街道居家养老服务中心。其主要做法有：依托社区内的专业养老机构，开设街道居家养老服务中心，提供休闲、娱乐、就餐，以及送餐上门服务；专业养老机构通过向居家养老服务中心（站）派驻专业服务人员，或帮其培训服务人员，或直接设立分支机构，开展加盟连锁、联营。五是农村互助养老模式。这一模式的典型代表是滦县榛子镇麻湾坨村老年住宅区。其主要做法为：集体兴建老年住宅区，统一规划，统一施工，采取独门独院建筑构型，房屋产权归村集体所有，老人享有居住权，日常生活以自我保障为主、集体补助为辅，衣食、取暖和医疗费用由老人及其子女承担，水电及街道清扫费用由村集体承担。集体出资建设露天休闲娱乐广场，阅览室和娱乐室，定期组织比赛。

社会养老服务体系存在的问题

从人力资源来看，服务人手不足，服务队伍专业化水平较低。目前唐山市社会养老服务主要由社区居委会和社会养老服务机构的工作人员承担。从社区居委会来看，各居委会工作人员并不会太多，多者十多人，少者几人，但是却需要负责包括社会保障、民政、计划生育、文教卫生、城管、残联、党建和精神文明建设等多项工作，人员本就严重不足，因此并不会有专人负责老年人服务工作。为了弥补人手不足的问题，社区通常会采用招募志愿者的方式，但是这些志愿者流动性较大，难以保证服务队伍的稳定性，更重要的是这些志愿者缺少适当的培训，只能提供一些技能性较低的服务，如家政服务、陪聊等，而如康复护理、精神慰藉等专业技能要求较高的服务则难以提供，服务水平和质量还处于较低的层面。而社会养老机构工作人员虽然能提供较为专业的服务，但是整个唐山市总共只有70家养老服务机构，这些机构自身还存在人手不足的问题，导致覆盖面较窄，难以满足整个唐山市老年人口的服务需求。

从财力资源来看，资金来源单一，资金缺口较大。当前唐山市社会养老服务体系建设的资金主要来源于政府，2010年至2012年9月，唐山市、县两级养老服务体系建设财政投入总额达49223.6万元，其中公办养老机构资金投入39243.77万元，社会办养老机构资金投入7707万元，高龄补贴投入966.83万元，养老服务补贴投入1306万元，虽然投入很大，但相较于庞大的老年人口数，仍有所不足。且社会资金大多集中于兴办社会养老机构方面，只能起到辅助作用。资金的不足导致社区难以提供高质量、内容丰富的社区养老服务，虽然唐山市已有五种典型模式，但资金的限制使得这些模式难以广泛推广。

从物力资源来看，注重硬件设施建设，但利用率有待提高。唐山市政府一贯重视社会养老服务的硬件设施建设。2011年5月，全市启动了城乡社会养老“幸福工程”，在全市开展居家养老服务中心（站）建设，截至2012年全市共建成日间照料机构、城乡居家养老服务中心（站）3343个，床位总数12130张，覆盖65%的社区、村，但是这些硬件设施的利用率却并不高。以唐山市福乐园社区为例，该小区建有活动广场和市民活动中心，但是深入调察就会发现这些设施并没有物尽其用。小区设有“夕阳红”舞蹈队、“老年人合唱团”、“社区太极拳队”、“评剧团”等。老年艺术团在社区舞蹈室、老年大学教室练习并定期进行演出，但是舞蹈室也只有在有节目演出时利用率才会比较高。其他的像棋牌室、书法活动室、体育健身俱乐部、老年大学、英语沙龙、美术室等，利用率就非常低。学习类的活动多因缺乏专业指导人员以及组织者而难以开展，至于心理咨询室中只有简单的一张桌子和两把椅子，加之服务水平较低，因此到心理咨询室的人却少之又少

从组织资源来看，养老服务主要由政府提供，社会化程度不够。为了保证为老服务的质量，唐山市部分社区力推实现服务社会化。如路北区积极培育和发展各类养老服务实体，整合全区范围内的保洁、配送、维修、礼仪等为老服务提供商200多家，参与居家养老服务，服务质量由街道居家养老服务中心和社区居家养老服务站进行考评，同时引导境内养老机构将服务工作向居家养老服务延伸。但是从整体上看，社会养老服务体系建设仍然是以政府为主导，其中政府不仅需要负责政策制定和监督指导工作（市民政局），还要负责具体的养老服务的提供工作（街道和社区），这虽然能保证社会养老服务体系建设的有效进行，但是建设什么项目，提供什么样的服务，由谁提供则都是由政府决定，这样一方面加重了政府的负担，另一方面也难以满足居住在不同区域老人的差异化需求，同时也无法有效调动老年人参与、使用社会养老服务体系的积极性，在调查中我们发现有很多老人并不了解社区养老，也不知道如何享受其中的服务。至于本来应该承担起实际层面操作责任的民间组织则由于政策的滞后而身份尴尬，加之缺乏相应的挑选机制而显得良莠不齐，这使得社会养老的政府和民间组织合作模式还处于发展的初级阶段。

整合社区资源，打造适度普惠型养老服务体系

整合人力资源，鼓励社会广泛参与，提高养老服务专业化水平。在社会养老服务体系建设过程中，可以一方面注重培育养老服务市场，通过让更多的服务企业加盟居家养老服务系统或序列，实现社会化专业服务队伍和服务覆盖面的扩大，以及服务水平和质量的提高；另一方面可以以居家养老系统为平台，依托社区助老服务站，为志愿服务活动提供载体和技术支持。既可以鼓励不同年龄、不同职业的社会各界人士采取定期或不定期、长期或短期并以不同方式提供服务；也可以让刚从工作岗位上退下来的低龄老人补充，这部分老人身体较健康，又能了解老年人的生理特征和心理需要，能成为养老服务机构重要的人力资源。对于参与志愿服务的老人，可以采用“时间储蓄”的方式予以回报，等到他们需要进入养老机构时，可以在养老机构中享受同样时间的免费照料。此外政府还应为社会养老服务系统的工作人员定期或不定期提供免费培训，采取有效政策吸引受过如社会工作专业、心理学咨询等相关专业教育的大中专学生进入，打造一支水平高、专业化的服务人员队伍。

整合财力资源，鼓励社会资金多渠道进入养老服务领域，提升政府资金的使用效率。首先，应积极引导社会资金兴办养老机构，实现养老服务主体多元化。可以通过政策引导、财力支持、工作指导等方式，鼓励社会力量采取独资、合资、合作、股份制、个人承包等形式，开办养老福利机构，为老年人提供健康、半护理、护理等多层次服务，形成服务主体多元化新格局，同时鼓励社会各界主动捐款捐物，资助老年人机构的建设、老年人活动的举办等，以成为政府资金的重要辅助力量。其次，政府应在不断增加资金投入的同时，提高资金的使用率。社会养老服务体系作为社会保障体系的重要组成部分，理应由政府承担起主要责任，不断加大资金投入。为了提高资金的使用率，可采用设立老年人服务专项资金的方式，将资金直接投向服务的开发和购买，配套设施的建立和完善，养老机构补助和贷款贴息，同时注重突出重点，着力解决当前老年人最关心、最突出、最迫切的养老服务问题，按照特殊人群优先、以“空巢老人”为重点的原则对生活困难老人实行优先照顾。这种照顾分为两种形式：一是对生活不能自理的城市孤老，由政府负责托养到社会福利机构；二是对部分失能的城市“三无”老人、困难优抚对象、市级以上困难劳模、子女无力照顾的低保老人以及空巢困难老人，由政府提供相应的居家养老服务补贴。

整合物力资源，合理制定建设规划，充分利用现有资源。在城乡规划、建设和旧城改造中，要根据老年人口数量增长和养老需求的发展，对福利机构的数量、布局、规模、档次以及资金、用地等统筹安排，统一规划老年公寓、养老院、敬老院等福利设施建设，防止重复建设和资金浪费。通过公益性和市场动作相结合的方式，有计划地发展老年活动场所，同时要整合和利用社区内的企业、机关、学校的文化、娱乐设施及场地以及社会养老机构的服务人员、项目和设施等现有资源，为老人提供生活、娱乐、学习等方面的方便。对于已有的硬件设施，一方面政府应根据社区内服务人数和服务需求的变化，进行进一步的改善升级，同时配套专业人才，以提供专业服务的方式增强吸引力；另一方面通过积极培育非营利性社区社会组织，运用社会化管理模式的方式，保证已有的福利设施和公益活动场所充分利用和正常运转，有效发挥养老服务的功能。

整合组织资源，扶持民间养老服务组织，继续推进养老服务的社会化进程。政府应该逐渐从具体的操作层面退出，将主要精力放在政策制定和监督指导上，而具体的执行工作则交由专业组织尤其是民间组织负责。民间组织在社会养老服务体系中扮演着“填补空缺”这一关键性的角色，它可以参与多种服务类型，具备满足老年人多样化的养老服务需求、提高养老服务的质量和效率、降低养老服务成本等多种服务优势，承担多种服务角色，因此我们可以通过制度创新的方式积极发展养老服务体系中的民间组织，促进养老服务的社会化。首先，政府可以通过财政拨款、购买服务、减免税收、提供免费培训等资金或非资金性政策对民间组织进行扶持；其次，通过加强民政部门的执法、监督和投诉受理职能，逐步建立广泛的社会监督体系的方式，优化对民间组织的管理监督；另一方面民间组织自身应该通过完善内部治理结构、建立严格的财务审计和公开制度、建立资格认证和等级评定制度等方式，不断提升自身公信力，充分发挥自身在社养老服务体系中的作用。