城乡一体化进程中低碳经济发展运作的法理基础

罗云方

城乡一体化建设是社会经济推进发展的重要途径以及必经阶段，它所附带产生的实际效应不仅表现在物质实体的改造更新上，而且也体现在社会阶层主体的精神内核的影响演变中，并往往以物质实体制约乃至决定社会阶层主体的理念思维以及意识形态这一形式而存在。基于经济学的原理判定，物质实体所对应的价值对象当然是区域社会的产业经济的配置整合。在产业经济浪潮的席卷洗礼之下，地区经济的发展模式也不尽相同、各有优劣，而其中以“降低资源成本投入、优化经济效益质量”为标榜的“低碳经济”运作模式是近年来城乡建设的热门新宠。该模式一方面呼应了国家政策的核心诉求，也就是节约型社会以及科学发展观的宏观方针的法规指引；另一方面，它也在理论上兼顾了自然环境属性、社会要件因素以及人类持续发展等关键层面的整体效益，得益于以上两方面的综合优势，低碳经济发展运作这一模式得以在国内城乡一体化建设进程中广泛而全面地铺展开来。

低碳经济的价值位阶与现实瓶颈

城乡建设作为行政指引与经济统筹的结晶产物，不仅在内容上基于地区社会经济产业效益的市场需求，而且在形式上也不可避免地受到行政机构的法规规制。众所周知，市场体系具备盲目性、自发性以及滞后性，加之在城乡建设所产生的短期可观丰厚的经济效益的刺激之下，作为辅助调节性元件的行政法规指导管理又必然遭遇“经济发展与法制规范”不可兼得的特殊尴尬，低碳经济的核心在于资源的科学配置与经济的集约增长这两者之间的交互双赢。而事实上，仅以城乡地区而言，如果两头都不加砝码，也照样会保持平衡，然而这种原始自然的平衡状态则大多意味着陈旧落后的生产力、封闭萧条的产业经济以及贫富不均的社会阶层。而低碳经济意味着“最少的资源投入与能源消耗换取最大的货币回报与经济收益”，那么就只能向天平托盘里加注砝码，最多的自然也是资源配置的砝码，因为资源的配置整合必然能够产生定量的货币效益，无论这种货币效益的额度是多抑或是少，它所代表的就是地方政绩、社会效益以及区域荣耀。于是我们也就不难想见在行政法规看似更为规范的同时，城乡建设规模的盲目扩大、投入成本的肆意加大所引发的能源消耗走高与货币减损加剧的失调态势也随之而来。

伴随着商业集群快速渗透行政体系，低碳经济的节能环保与清洁集约似乎越来越显得不伦不类，低碳化经济、节约型社会、科学式发展的呼声则显得越来越苍白而微弱。法规权能的分散缺失、货币效益的引诱刺激、社会阶层的差别分化开始一股脑涌出，具体表现则为土地规划拆迁的补偿不均、地区集权主义的沉渣泛起以及社会阶层法制意识的淡漠闭塞等。

土地资源的拆迁补偿

城乡建设一体化在表现形式上是基于土地资源的改造更新，通过将划入建设统筹范围之内的土地资源进行二次估价以及深度开发，继而以房地产经营销售的形式换取货币收益。这就涉及到了行政部门制定政策性法规规划土地以及房产公司企业谋求获取土地资源开发权之间的依存关系，而土地资源的规划必然涉及出现在其空间范围之内的房屋、楼宇以及人员的拆迁转移，那么行政法规的疏导指引又如何妥善处理以上土地资源的重新配置呢？就现阶段国内城乡建设之中的土地拆迁补偿管理而言，政策性搬迁房土的两税处理的相关法规还未正式出台，房土两税的制度界定、额度限制也都没有明确的说明，这也就使得被换入规划范围之内的不动产在申报土地使用税以及房产税之时，普遍存在着多缴或少缴的集中情况。此外，土地使用税、房产税的申报、停报的具体时限也还需进一步明确。第一，在国家政策性法规变动改进之后，城乡建设搬迁管理机构对于相对应的补偿资金的税收征收、管理的新旧对比以及改进并未落实到位，此前所颁行的2007年、2009年以及2012年这三个时间跨度的相关文件的差异之处也没能明确解释、加以施行。

第二，现阶段被划入搬迁补偿的不仅包含了居民群体，而且也涉及到了越来越多的企事业单位，部分征地主体的报备登记的主动积极性并不高，而税务机构自身的信息搜集、储存的机制还需细化完善，从而使得双方彼此对于搬迁补偿税费的基本信息都存在模糊不清、缺漏颇多的典型问题。

第三，目前统一收款收据已经被自制收据所取代，这就使得在节约时间、资金成本的同时也使得税收监控的实效性被部分削弱，无论居民群体还是企事业单位自身的局限性都在一定程度上滋生了收据信息缺失、备案失误等具体问题。提升相关部门以及搬迁群体之间的协作交互尚需改善。

第四，新的土地拆迁补偿政策规则以5年内的搬迁时效作为优惠补偿要件，然而时限的增加也导致了税收管理的效率性有所降低，部分权属未明的项目也被列入政策性搬迁补偿之中，继而造成了权属已经划定与尚未划定的搬迁群体在资金补偿税收的征收、缴纳以及管理之间的错乱执行。

第五，从补偿支出中分配给其他搬迁群体的补偿收入如何定性，该部分资金如何征收税收，征收所得的税收如何管理都需要细化规定，征管注销操作环节的脱节失衡，征管与注销需要分开进行，部分企事业单位则将这两个程序合并操作，这就使得应当属于补偿收入的那部分税收的征收存在造假舞弊，导致部分税收流失。

第六，政策性搬迁房土两税的申报时限还存在新旧并存的混乱现象，有的主管部门依照旧规则执行，有的搬迁群体以新规则进行资产核算，这就使得政、民、企三方对于申报时限各执一词。

以上都是在城乡建设一体化进程之中集中出现的显著问题，鉴于此，笔者认为应当从以下四个方面进行剖析与处理：

首先，细致明确政策性税收变动的征收管理的差异操作。新颁布的40号公告主要压缩了拆迁土地范围内企事业单位的税前可扣除货币资金的限度范围，规定涉及搬迁的企事业单位的收入扣除搬迁支出后的余额作为企业的搬迁所得，而企事业单位之间产生的购置资产支出，不得从搬迁收入之中扣除，另外，搬迁收入中扣除的固定资产重置支出，不得再从搬迁收入中直接扣除，取而代之的则是搬迁之前该房产的估价净值。而在搬迁过程之中出现的净损失，则可以由企事业单位选择一次或分三年在税前扣除，也可以依照正常销售来处置存货，并不再作为搬迁收入。

其次，相关管理部门需要从两个方面着力进行改进，其一是需要实时获取划分划入搬迁补偿范畴之内的对象主体的具体信息，灵活改进自制收据与税收调控的部门企业交互协作。对于已经搬迁的居民、企事业单位群体要进行彻底全面的审查清理，可以由相关税务部门进行牵头，并联合国土资源、财政、区街道办等部门机构进行层层盘查、细致搜集、详尽登记，侧重审核一系列的搬迁文件、指示、公告、搬迁协议、搬迁计划等等基本资料的完备情况，相关税收监管工作人员要实地细致地对涉迁群体进行问卷调查、集中测验，尤其需要及时准确地获取相关企事业单位关停搬迁的补偿费收入、再生产动向，强化限期整改的执法力度；另一方面，统一规范5年搬迁优惠性政策的企业项目的税收管理。从搬迁开始，5年内（含搬迁当年度）任何一年完成搬迁的，或者从搬迁开始，搬迁时间满5年（含搬迁当年度）的年度，那么从搬迁当日开始计算，完成搬迁时间不足5年的，按实际完成搬迁的年度计算所得纳税。相关部门人员需要及时分派小组、定时跟进，督促指导涉迁企业的会计核算工作人员进行严格精准的资产评估、产权审查以及税务统筹，将涉迁企业的取得搬迁补偿收入、确认递延收益、确认搬迁费用支出、确认搬迁补偿收益、专项应付款的结转、所得税费用以及与补偿收入相关的资本化支出等进行登记造册，建立备份细目台帐，以便于集中管理。

再者，牢固增强注销征管的协同统筹，精确规定搬迁房土两税的申报时限。相关税收管理部门应该依照“固定资产清理”的模式进行集中核算，处置净损益则计入当期损益，并注销年度计算应税所得的纳税程序；而在完成搬迁年度，房土两税再按之前年度调增调减的净额进行相反的纳税调整，需将资产处置收入与资产处置支出统一递延至搬迁完成年度，在搬迁完成年度以前，处置资产收入和资产处置支出均不计入当年损益。从搬迁开始至搬迁完成的前一年，每年应将当年确认的搬迁补偿收入在搬迁完成年度扣除，若会计上已计入当期损益的搬迁费用支出，且搬迁清算结果为净损失的小企业，则可以选择分三年计入应税所得，同时另按当年以及之前年度会计上已计入损益的全部搬迁净损失进行操作。

最后，针对补充其他补偿支出的补偿收入的政策缺漏。其中主要包括涉迁的企事业搬迁至新址之时的建筑建设工程支出、土地重置费用支出等，该类支出除固定资产重置应按正常资产购建进行会计处理之外，搬迁被征用的土地则可以采取土地置换的方式二次操作，即将换入土地的计税成本按被征用土地的净值，加上该换入土地投入使用前所产生的各项费用支出，即合并为该换入土地的计税成本。相关税收管理部门人员需要彼此进行信息交换，实时反馈，各自组织、分派人员进行计算机以及电子通讯的联系沟通，从而确保原始数据的准确全面。

地区保护的集权主义

地区保护主义向来是实现地区资源充分开发利用、保持区域经济全面发展运作的冠冕说辞，在这面大旗的掩映之下，集权主义往往被阐释为“铁腕政策”，即所谓的“狠抓经济促生产、紧护法制为民生”，而光鲜的外衣并不能遮蔽官本位作风与权钱交易的黑色阴影。如果说城乡建设一体化的推进为集权主义创设了极为隐蔽的天然温床，那么低碳经济的运作就无疑为集权主义的膨胀注入了剧烈的催化剂。只要以保障地区经济发展为口号的权力规划就必然使得发号施令的一方心安理得，而听从调遣的一方当然地奉行落实。这是一场权力规则制定者与义务要求服从者之间的游戏，其从一开始就显得那么有失公平，却又合情合理。城乡建设一体化进程之中之所以会出现集权主义，很大程度上是缘于法规体系与经济统筹之间的错位脱节。这种错位脱节更多地被阐释为“两手都要抓，两手都要硬”的阶段性不成熟，那么，如何“催熟”它呢？

一方面，集思广益，群策群力。诚如斯言，城乡低碳经济发展是基于地区的整体利益而创设的，那么作为地区社会的每一份子，都有权利以及义务参与其中。地区的行政部门完全可以通过公布开放经济发展规划、建立市民代表听证会等形式来进行行政权能的下放与分散，不再让行政权能只是“一家之言”，而是可以彼此呼应的“万家之声”，从而也让社会阶层群体得以获取本地区产业经济统筹发展的基本态势与宏观轨迹，不再局限于行政权能的单一引导，继而也可以促使自身积极地建言献策，最终增强本地区低碳经济发展运作的方针政策的科学性、公开性以及民主性；另一方面，监督制约，以求共进。政府性以及民间性的信访监督机构也不可或缺，作为对于民主法治的良好检验，监督机制向来具备显著的警告督促的特殊效用。那么在城乡地区的低碳经济的运作发展之中，我们为何不将其系统完善并加以推广呢？譬如政府部门可以开设交流论坛以及通报微博，及时对社会阶层在论坛上检举反馈的信息加以公布，并鼓励民间团体也建立类似的窗口平台，并积极地参与其中，从而达到实时监督、及时改进的双赢效果。

社会阶层的法制意识

现阶段城乡地区已经呈现出社会结构的渐次调整以及社会阶层多元分化的态势格局，而在低碳经济发展模式的作用之下，社会群体看待审视法制理念的思维意识也复杂多变、良莠不齐。尤其是在司法宣传力度尚需加强的城乡地带的山区，群众的法制意识淡薄，司法维权理念模糊，对于土地产权、财产归属的权益侵犯的认知陈旧，普遍采用了私下协商、中间人调解等方式进行纠纷处理，最终无法妥善解决的则自认倒霉，并未想到通过法律途径进行报案申诉。而当地山区乡镇的司法人员也存在敷衍下发宣传法律手册、象征性地张贴法规标语、应付式地回答群众咨询等消极现象。

鉴于此，笔者认为应当坚决杜绝形式主义扩展泛滥，相关司法宣传人员务必做到准确全面地传达地方行政部门法律政策的重要指示、及时下发足量的司法宣传指导学习手册、长期固定地组织本机关人员以及社区、乡镇的群众认真进行司法宣讲会议精神的集体学习。而负责下乡进行司法宣讲的工作人员应当秉持负责踏实的工作态度，严格依照上级下发的方针指示开展司法维权、法制社会的宣传工作，深入田间地头、村乡街道、社区户家进行详尽宣传、耐心讲解、认真解答，要让当地群众清晰全面地理解新制度、认知新政策、支持新规则，真正让当地群众认识到司法维权、法制社会的确切含义、实际好处，从而为低碳经济运作发展的深化拓展奠定扎实牢靠的法治基础。

此外，目前城乡一体化建设的行政区划较为分散，各个地区的经济发展水平也不尽相同，其所对应的司法预警防控机制也不均衡。而在对于不同社会阶层群体的司法预警防控机制创设这一环节则较为薄弱，相关司法宣传人员并未及时进入社区、街道以及学校进行相关司法知识宣讲。鉴于此，笔者认为应当从社区、街道以及学校三个环节强化司法预警防控机制的组建推进，相关人员需要及时融洽地与上述单元的领导管理人员达成合作意向，双方彼此都应当切实认真地进行诸如侵权事件防范宣传、环境保护演习活动以及参加邀请相关司法教育的专家学者进行专题讲座等，尤其是社会主义法制法规、节约型社会的德育操守、可持续发展观等常识技巧的宣传讲授，稳步增强社会阶层不同群体的法律维权防范理念，让其在自身合法权益遭受侵害之时，迅速有效地进行法律维权。

城乡建设一体化浪潮之中的低碳经济的运作发展既是机遇，也是挑战。在低碳化经济、节约型社会、科学式发展的核心诉求的导引之下，法规权能的分散缺失、货币效益的引诱刺激、社会阶层的差别分化开始愈发成为不可回避的瓶颈问题，而如何协调土地规划拆迁的补偿不均、地区集权主义的沉渣泛起以及社会阶层法制意识的淡漠闭塞这三者之间的既存关系，已经成为了制约乃至决定地区社会产业经济未来走向的关键节点。而通过规范土地规划拆迁的补偿措施、削弱地区集权主义的极端作用以及增强社会阶层的法制意识，低碳经济运作发展这一体系的法理平衡性无疑会得到显著有效的调节优化，地区社会产业经济运作的前景自然也会更为光明。