关于加快建立自由贸易园区的思考

李静秋

（作者为辽宁大学经济学院博士研究生；本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“东北亚区域合作与我国东北地区对外开放研究”成果，项目编号：11JZD050）

自由贸易园区的相关理论

所谓自由贸易园区，即指在一国境内设立的特殊区域，能够推行优惠税收政策以及海关监管政策，相对于其他区域而言在金融、贸易、服务等多个领域享有更大的自由。自由贸易园区从最初理念的提出到当前的兴盛阶段，“境内关外”的监管模式最为突出。另外，自由贸易区一般还具有以下特点：一是园内各项基础设施配套齐全；二是沿海或沿边地区，一般位于港口周围；三是园内具有相应的财税激励制度，且多数企业将出口作为主要业务；四是园内拥有高效和便利的制度环境。建立自由贸易园区将对一国的经济发展产生巨大的促进作用，主要表现为：一是能够有效地提高本国的产业竞争力，为吸引外商投资加注筹码；二是使本国出口贸易加速增长的同时出口贸易更加多样化；三是能够提升本国的技术创新能力；四是政府收入以及本国外汇储备均增加；五是可以切实解决一国的就业问题，对国内其他地区的对外开放政策制定以及区域改革起到了一定的促进作用。

全球自由贸易园区的发展阶段

初步形成阶段。在古希腊时代，泰尔、迦太基两个港口被当时的腓尼基人划定为独立区，对于外来运货船只进行贸易保护，使其免受各种监管与外来阻力，自由港区的雏形在这一阶段初步建立。13世纪20年代，法国将其位于南部的马赛港的部分区域规划出特定范围，允许区外货物在免税政策下进出这一特定范围。14世纪60年代，德意志将其北部的几个自由市区加以联合，建立了自由贸易联盟，称为“汉萨同盟”。到了16世纪40年代后期，意大利建立了雷格亨自由港区，成为全球首个得以正式命名的自由港区。由此，在西欧的许多国家开始逐渐掀起建立自由港和自由贸易园区的风潮。

逐步发展阶段。第二次世界大战以后，许多殖民地附属国已经独立，于是民族经济的发展要求应运而生，越来越多的国家和地区通过划定特定区域制定相应的优惠政策、廉价的劳动力以及提供各种各样的优惠条件来吸引外商的合作与投资，由此，自由贸易园区又以一种崭新的形式呈现在历史舞台，即“出口加工区”。中国台湾在1966年建立了高雄出口加工区，成为了全球首个正式命名为“出口加工区”的自由贸易园区。在此阶段异军突起的出口加工区，对于很多发展中国家的经济腾飞起到了举足轻重的作用。

蓬勃发展阶段。自由贸易园区在20世纪60年代后进入蓬勃发展阶段，在经济全球化的大背景下，各国都更加重视与其他国家之间的合作，对外经贸的发展进一步加深，从而一些具有产业竞争力的国家的产业转移速度也随之加快，发展中国家的工业化进程也在不断的提升，各国自由贸易园区构建的形式和发展态势也更加多样化和综合化。自由经济区、免税区、保税区以及企业园区等多种形式的自由贸易园区在出口加工区之后迅速发展起来。目前全球大多数的自由贸易园区的功能都在逐步完善，对于进出口贸易、产品加工以及仓储、金融服务等都进行了政策制定，大大增强了自由贸易园区的抗风险能力并使其运行效率得以提升。

根据亚洲主要国家和地区（包括新加坡、韩国、中国香港、中国台湾、日本以及中国等）成立自由贸易园区的基本情况，园区基本定位在国际物流中心或基地，其中中国台湾定位在亚太海运转运中心，日本则定位在其南方国际交流据点，园区形式主要包括自由贸易园区、自由贸易港以及保税港区等。自由贸易园区的主要功能集中在转口、贸易、仓储、物流、包装、加工、制造、展览等，新加坡和中国香港地区主要利用民营机构对自由贸易园区进行管理，而其他国家和地区则主要是由中央或地方政府进行管理和运营。在相关法律方面，新加坡设立了专门的自由贸易园区法，韩国也设立了关税自由区专门法、东北亚商贸中心国家实现方案，中国香港地区则采用香港特别行政区基本法、进出口条例、进出口等级规例、应课税品条例，台湾地区也有自由贸易港区设置管理条例，日本则运用冲绳振兴特别措置法，只有中国目前对自由贸易园区的管理尚无立法，仅有《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》。在自由贸易园区的优惠政策方面多数国家采取税赋优惠政策，韩国采取的是租税减免及投资奖励措施，日本除税赋优惠政策以外还包括辅助金制度、低利融资等，中国在税赋优惠之外还包含了外汇自由等优惠政策。

我国自由贸易园区的发展及其意义

党的十八大报告中已明确提出“形成能够引领国际经济一体化合作和具有竞争力的全面开放区域，努力培育可以带动区域发展的“开放高地”的最新战略要求，因此，我国一些具备开放条件的特殊区域以扩大对外开放，优化资源配置，打造区域合作新基地等为目标，开始积极推动自由贸易园区的构建。截至2012年底，我国已经在27个省市开发建立了共110个特殊区域，其中涵盖了12个保税区、5个保税物流中心、46个出口加工区、31个综合保税区、14个保税港区和2个跨境工业区。2013年9月27日，国务院印发了上海自由贸易试验区总体方案，为我国自由贸易园区的建设注入了强心针。我国经济在对外开放与政府扶持政策不断完善和成熟的共同作用下，特殊经济区域向自由贸易园区转型已经成为大势所趋。

上海自由贸易园区自2013年3月李克强总理进行调研后仅仅半年的时间，于9月29日正式挂牌成立，这样的推行力度和成立速度让外界都始料未及。上海自由贸易园区进入实质运行阶段，标志着中国已经开始了“再开放”的新篇章。根据方案，自贸园区将在金融、航运、商贸、专业、文化以及社会服务六大服务领域扩大开放，其成立的直接目的是希望能够通过先行先试的方法，在取得成功、获取经验以后可以在全国范围内予以复制和推广。另外，我国之所以快速推行自由贸易园区的建设，还有其更重要的意义：

第一，中国在后危机时代的经济崛起已经引领世界经济的发展方向，但是由于国际环境的不稳定因素，经济全球化已经被区域一体化模式所取代。一些国家和经济体将经济战略转向进行局部范围内的自贸区谈判，比如以美国为代表的TPP谈判以及TTIP谈判等，日本和韩国两个东北亚地区的成员国分别于2011年11月和2013年9月宣布加入TPP谈判，而中国却并没有参与。所以，中国需要加快上海自由贸易园区的建设来削弱其他经济体之间的贸易谈判给自身带来的巨大压力，同时，将其作为最直接的推动力，避免在跨国自贸区谈判中处于孤立。

第二，十八大报告中提出“调结构、稳增长”的政策方针，目前，中国经济的调整和转型已经到了最关键的时期，而对服务业的升级乃是调整经济结构的重中之重。在前30年的改革开放过程中，中国主要通过产品进出口贸易来分享经济全球化所带来的红利，而以上海自由贸易园区成立为契机，中国的“再开放”阶段必然要转向以服务贸易为主，进一步优化经济结构，带动中国贸易的升级。

第三，伴随着全球经济环境的变化，中国在经济、政治、文化以及生态建设等方面的发展和建设也进入了一个新的阶段，中国的改革也面临着各种外界因素的阻碍和挑战。在此时，大力推行上海自由贸易园区的成立，可以通过“再开放”来倒逼国内改革红利的释放，从而推动深层次的改革，维持中国各个方面的可持续发展。

国际自由贸易园区发展模式

欧洲自由贸易园区的发展模式。欧洲是自由贸易园区的发源地，目前，欧洲共有74个自由贸易园区，共分为两种类型，其中，第一类包含56个自由贸易园区，其类型是用栅栏或围墙隔离出的一块特殊地域，对于园区内的货物的监管和检查等工作则由海关负责；第二类包含18个自由贸易园区，不同于第一种类型的是，在第二类园区内海关实际监管的是管理者的存货账户，即所有报关过的货物才可享有园区内的各种优惠政策。

本文以欧洲最早建立的香农自由贸易园区的运作经验为主要研究对象，香农自由贸易区的整体发展模式可以看作是一种“政府主导”型发展。在其早期建立时，主要凭借地理优势、良好的基础设施建设以及税收优惠减免政策等吸引了大量的外商投资。之后，香农地区政府对区内基础设施进行进一步优化建设，引入高薪产业、航空航天服务业以及其他服务性企业，从而促进产业集聚，使香农自由贸易园区成为欧洲市场引进外资企业进驻的重要门户。截至2011年，园区内销售额已经超过了30亿欧元，出口贸易额达90%以上。

香农自由贸易园区的优惠政策以及便利措施为招商引资以及自身竞争力的提升提供了强有力的支撑。其税收优惠政策主要体现在税收减免、抵免以及避免双重征税协定等，例如园区内企业所得税税率为12.5%，而美国高达40%，中国也有25%。另外，全区内关于税收方面的优惠政策还有对园区内的超支研发费用给予25%的税收抵免等等，包括对考察合格项目提供的研发补助、培训补助等。香农自由贸易园区的便利化措施有以下几个方面：一是运用电子数据系统处理所有通知、决议等海关信息，同时，相关成员国也应建立同样的系统，目的是为了监管标准的统一，且各相关部门可以同时处理各项信息，为经营者也提供了信息应用和处理的便利；二是对除减免进口税的货物以及非共同体货物以外的其他入境货物可以免除进入园区内的报关手续；三是建立授权的经营者制度，使得在欧盟境内符合相关条件的经营者可以在此项制度下享有更大程度的便利条件。这项制度对于欧盟境内其他自由贸易园区在监管力度以及各项功能等方面较低的自由化程度而言，使得香农自由贸易园区的发展模式以及成功经验更为成熟。

美国自由贸易园区的发展模式。美国作为全球设立自由贸易园区最多且发展最为迅速的国家，其自由贸易园区被称为“对外贸易区”，创建于20世纪30年代，是以进出口贸易为主，简单加工和装备制造为辅的商贸结合发展模式。所有在法律规定范围内的商品都可以进入园区内进行各项国际贸易活动。美国目前共有171个对外贸易区，主要分为主区和分区两类，主区所涵盖的区域具有多种用途，而分区所涵盖的是一些具有特殊用途的区域。

美国的“对外贸易区”采用的是以企业管理为主导的管理模式，其税收优惠政策具有多样性，包括关税减免、税率转换、区对区转移关税延迟等等。例如关税减免政策主要是指进口货物或欲出口货物存放在园区内，可免除一定的从价税；税率转换即指使用者能够选择在区内制造的原料、进口零部件以及最终产品中较低的税率，经过委员会的许可，将其作为进入美国境内所缴税率。在美国对外贸易区内所享受的便利化措施也是多种多样的，主要有以下几个方面：一是便利的直接通关程序使得园区内成员可以在货物抵达之前向当地海关提出通报和申请，这样便可在免除申报的情况下直接运往区内，有效提高了物流支配调度效率；二是境内货物进入园区时免除报关等手续；三是电子化申报系统的建立，使得区内的企业可以使用该系统来完成相应的报关程序；四是周报关制度的建立，使得园区内使用者对进出口货物可以采用集中申报，从而减少相关成本。

美国对外贸易区以其独特的企业化管理模式以及境内关外的监管方式，加之有效的优惠条件和便利化措施，在近几十年来数量不断增加。同时，美国的对外贸易区的一部分经营和日常管理权限相对放松，这在一定程度上激发了企业的积极性。

国际发展模式对中国自由贸易园区建设的启示

在全球经济发展的大背景下，伴随着改革开放的进一步深化，区域一体化已经成为我国参与国际竞争、融入世界经济环境、实现市场化改革的主要手段之一。近年来，建立以沿海经济带、腹地经济区为中心的区域一体化合作正进行得如火如荼。仅在2009年，国务院批复的区域规划已经达到11项，可见对区域资源的有效整合，促进实现区域化发展已经上升为国家经济发展战略。

通过前文对欧洲香农自由贸易园区以及美国对外贸易区相关发展模式、税收优惠以及便利措施等经验的介绍，对与中国的自由贸易园区建设而言，具有很强的借鉴意义。

参考香农自由贸易园区的经验，建构以政府为主导，面向企业的园区管理模式。即由政府或政府控股的企业机构统一管理自由贸易园区的发展，制定针对园区内企业的便利条件，比如审批流程简化、维护园区设施以及减少日常监管等。尽量在宏观层面上对园区内的发展进行把控，避免重复管理，使企业发展更加自由化。

发挥原有产业优势的同时促进产业集聚与升级。我国一些沿海经济带和腹地经济区都拥有其具有相对比较优势的产业，比如辽宁沿海经济带的装备制造业以及物流产业就具有其固有的优势等等。我国上海自由贸易园区的建设，就是在上海原有的金融经济领域优势的基础之上，大力促进服务领域的产业集聚与升级。对于以后自由贸易园区的建设中，我国应在保留固有优势的基础上，在更多领域促进产业结构的调整与升级，比如航空航天、航运及配套服务、高新技术、信息技术以及生物制药等等。同时，应推动本土企业与跨国公司在园区内的合作与共同经营，为整体产业链的拓展和延伸创造便利条件和优越的环境。

对于税收优惠条件的合理性要有效把控。我国自由贸易园区在税收优惠方面的政策可以借鉴美国对外贸易区的经验，将税收优惠政策多样化，从而使不同的企业可以针对适合自身的优惠条件进行投资和其他贸易合作活动。在优惠政策制定中，首先要做到的是对相关进口费用的减免，其次针对特定产业类型，设计多样化的中间产品以及最终产品税率，积极倡导在园区内搭建完整的产业结构。最后，为保证可持续发展，应对园区内企业的培训、研发等各项支出采取一定的补助政策，以保证园区内企业的竞争优势。

增加便利措施，加强信息化管理水平。结合欧洲和美国对于自由贸易园区建设中相关便利措施的制定，我国在自由贸易园区建立的过程当中，应在减少通常的监管条件基础上，在货物报关手续等方面应进一步削减。同时，对电子化平台的搭建和完善是实现园区内共享资源、便利服务、提高运营效率的有效手段之一。可以建立一定的考核制度，对于长期以来诚信度较高的园区内的企业，海关可以为其提供更为便利的通关服务，同时，在将来自由贸易园区越来越多的情况下，搭建统一的电子化平台，增加国内各个自由贸易园区海关的联系，为优质企业在全国范围内的产品和服务的转移提供便利，从而提高整体的运营效率和竞争力。