养老服务中的政府责任定位

李 平

引言

2010年第六次全国人口普查显示，65岁及以上人口为1.19亿，15～64岁劳动年龄人口为9.98亿。也就是说，现在是8.4个劳动年龄人口对应1个65岁及以上的老人。而到2035年，将是3个劳动年龄人口对应1个65岁及以上的老人，这和目前世界上老龄化最严重的日本水平相当。劳动年龄人口不会都参加劳动，实际上，到2035年中国就会面临两名纳税人供养一名养老金领取者的情况。截止到2012年底，我国达到60岁以上的老年人口的数量为1.94亿，其比例为全部人口的14.3%，到2013年底老年人口的数量将会达到2.02亿，占人口总数的14.8%。

目前我国的社会保障体制尚不健全，养老问题是我们共同面临的一大挑战。当前我国养老的现实状况是空巢化、高龄化、少子化。在孝道文化日益减弱的情况下，传统的家庭养老模式受到冲击。养老其实是全社会的事，也希望越来越多的人弘扬为老服务的风尚，更多专业化服务人员成为志愿者，为老年人提供生活和精神慰藉等方面的志愿服务。政府在养老问题上同样具有不可推卸的责任，尤其是贫困地区农村的政府责任更为艰巨。因此我们要鼓励政府、社会和企业等共同参与到养老服务的发展中来，促进养老服务的快速发展。

我国养老服务中政府责任的状况

面对我国的问题状况，政府在面对老龄化问题时积极采取了一系列措施。在尊老爱老的传统文化基础之上，运用多种手段如经济、政治、文化等手段，使之符合特色中国社会主义国情。快速到来的老龄化形势，对我国社会的和谐稳定提出了挑战。政府财政投入力度不足，对社会养老问题没有正确认识是我国养老服务发展缓慢的主要原因。

责任主体之间：边界模糊。我国的养老保障自从改革实施以来，责任主体的边界一直很模糊。除此之外，政府财政投入机制缺失，试图以个人账户空账运行的形式来达到养老保障责任代际转移的目的，最终的责任人变成了中央财政部门。这一现象的发生，会引发一些政府部门、企业或者个人的投机行为产生，而属地化的管理使当地社会保障部门因为没有受到财政方面的约束，导致养老保障财政的可持续性降低。

制度设立责任“缺位”。自我国城镇养老保险制度转型以来，政府每年都会出台文件予以规范。据统计，1986年以来，我国在社会保险方面颁布的文件达300多个，其中绝大多数是养老保险方面的规定。这些文件基本上是以通知、意见、建议、办法、规定、决定、条例等形式出现的，都属于规则范围，没有达到法规的层次，所以稳定性比较差、整体效力较低、随意性比较强。另外，相关立法比较滞后，导致养老保险基金问题的立法不但存在着立法效力有限、立法层次不高、立法依据不充分等问题，并且业务管理与机构创设混为一谈，多头立法、缺乏统一的规划管理，导致管制措施存在失灵、扭曲、滞后和漏洞。同时，政府出台的前后政策具有非连续性、临时性和随意性，导致制度间缺乏衔接和协调①。

监管责任存在“缺位”。按照《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的规定，“基金结余额，除预留相当于2个月的支付费用以外，应该全部存入专户和国家债券，严格禁止投入其他经营性事业和金融事业”，社会和劳动保障部们也明确规定“任何个人和组织不能挪用社会保险基金”，但是挪用甚至是欺骗养老保险基金的案件仍然不断发生。另外，冒领、续保养老保险基金的大有人在；更甚者，还有单位采用伪造、涂改职工工种、年龄、制造假档案等方法为不具备退休条件的职工提前办理退休手续，侵占养老保险基金。

制约养老服务社会化发展的主要原因

在经济迅速发展的情况下，养老服务的重要性日益突出，养老服务问题迫切需要得到切实的解决，以加强社会老年人的生活保障。但从目前政府实际实行的养老措施来看，其问题不断显现，效果更是差强人意，具体归结为下几个方面：

社会养老市场化程度不高。目前，面对日益增长的养老需求，养老服务体系十分匮乏，许多老年人无处可寻放心的养老服务。要把养老工作落到实处，首先就要把养老工作市场化。政府要建立一些设施齐全、有完善的服务体系的养老机构，为大多数需要养老的老人提供放心的居住环境。另外，针对在家养老的老人，政府可以设置专门的职业，并设立相关法规，培训专业的养老服务工作人员，满足这部分老人的生活需要。所以，政府应该重视规划养老市场，并且不断健全服务机制，解决老年人的养老难问题。

养老机构的基础设施和服务功能有待完善。在我国，目前所存的养老机构的前身大多是旧时的敬老院。由于使用时间过长，老年人居住的公寓等面临环境差、规模有限、管理者素质低下、老年人的身心健康没有切实的保障等一系列问题。养老机构的基础设施和服务功能有待进一步加强。

民间资本不能及时进入养老市场。在我国，养老属于政府管辖的范畴，是福利性事业。但是，仅仅借助政府的力量，无法满足当前社会养老服务的巨大需求。但由于现在政府对养老市场的狭隘认识，不能够充分理解经济发展中养老政策的缺失，漠视社会福利事业的发展等种种局限，使大量闲置的民间资本无法进入市场，参与市场资源的分配。

老年人养老观念陈旧。目前，绝大多数老年人的养老仍是家庭式，由老人相互照料，或由自己的子女赡养。传统的养老观念，可使老年人养老得到解决。但是，传统的家庭式养老观念，也使相当一部分的老年人晚年生活凄苦。所以，要实现养老市场化，还需从养老观念上理顺。

明确养老服务体系中政府责任定位的建议

养老服务体系是社会保险的重要内容，政府的参与必将有力地推动养老服务体系的发展。但是，强化养老服务体系中的政府职责必须有明确的定位，以保障政府有效地促进养老服务体系的发展，最大限度地增加人民的福祉。

大力宣传居家养老服务理念，加大相关政策扶持。大力发展农村社区养老和居家养老服务。农村社区的养老服务以“家庭养老为基础，社会养老为依托，机构养老为补充”为方针，行政村和社区要发挥主导作用，邻里之间相互照料，同时要以政府购买服务以及养老补贴为促进手段，村民要进行自我管理、自我服务、以及有偿服务等形式，大力发展农村居民养老服务，使每个社区，每个村庄都成为居民的养老之地②。

为了使老年人的合法权益能够得到很好的保障、社区养老的发展能够顺利进行，就必须加快完善与社区养老相关的制度与法规。现阶段我国养老保障的相关制度与法律还不是很完善，所以我国应该遵循中央加强城市建设的要求，尽快地推出一套可实施的法律法规制度，并且对现有的规定进一步地完善与细化，使得养老服务工作做到有法可依。我们可以根据不同的城市、不同的社区制定出符合当地条件的养老服务发展标准和明确的法律规定。可以采用试点推行的办法，在一些地区先推出新的制度，总结制度实施过程中的经营方法并逐渐推广到其他地区，使得我国的养老服务能够朝着一个良好的方向发展。

积极构建社会养老服务平台，优化养老服务流程。在政府层面，首先要真正将服务意识贯穿到执政的每一个环节上，从思想上高度重视适合老龄人的基础设施配套建设；其次，要认真规划、合理安排、统筹协调，真正将“思”变为“行”，要把纸上规划变成实际场地。第三，要积极引导和鼓励老人们之间的相互交流和接触，让他们从封闭的空间走出来，努力培养自己的兴趣和爱好，从而更好地适应晚年生活。当然，老人们也必须切实转变传统观念，在承担家庭义务的同时，也要结合自己的实际和特长，积极参与各类社交活动，为自己的晚年生活开拓更丰富的生活空间，以提升晚年生活质量和水平③。

政府要优化养老服务体系。第一，以社区融入为核心，增强交流、互动，丰富老人们的业余生活。在调查中，老人们普遍反映儿女由于工作和事业的关系，很少有时间陪伴在自己的身边，消遣方式单一。为了解决这一问题，更好地丰富老人们的业余生活，社区有关部门在现有各种资源的支持下，积极开展“融入”教育，通过有组织性地组织老人们参加各类集体活动，增强他们的交流和互动，这既在一定程度上减轻了广大子女的后顾之忧，同时又可以培养老人们的兴趣爱好，避免消遣方式的单一。第二，以资源整合为重点，提供更多的活动场所。由于社区财政、管理权限等问题，当前，社区内老人们的活动场所在数量上还难以满足老人们的需要。为此，社区可以考虑与有关方面协商、联系，比如社区内的各类学校，争取他们的支持，有条件地为老人们提供更多的活动场所。此外，还要加强社区已有资源的整合，通过资源优化、统筹，满足老人们对业余活动的场所需要。第三，完善服务，提升服务水平和质量。居家养老也需要服务，尤其是在人们生活水平日益提高的今天，居家养老对服务的需求越来越大，对服务水平的要求也越来越高。为了进一步提升居家养老的质量，必须重视居家养老服务建设。一是要完善社区医疗机构的建立，充分运用各种国家政策，强化社区医疗服务，为老人们提供更好的医疗保障。二是要加强各类服务机构的管理，对不符合提供养老服务资质的机构要按照有关法律、程序予以驱除服务市场，切实保障服务质量。三是要加强各类服务机构的服务意识培训，努力强化他们的服务意识，提升服务水平，为社区老人的老年生活提供各种更好的服务。有关部门应当积极解决养老机构人员素质参差不齐的问题，为养老服务队伍提供充足的人力支持，提高养老服务人员的专业技能，加大培训力度，培育专门的社工人才和养老服务义工队伍。④

加强市场监管，有效规范养老市场运作机制。为了规范养老服务民营化，应当加强市场监管力度，积极创造公平正义的社会环境。首先要制定相应的法律法规，明确规定政府管制机构的设置、责权划分、市场结构调整等内容；政府机构严格审查民间组织经营许可证，详细规定在居民养老服务中的各项权利义务。其次，要严防一些虚假养老服务组织的出现，并且提高民营养老服务的服务质量。最后要严格建立民营养老服务的服务细则、建立标准、收费标准以及详细的考核标准，促进市场竞争和避免过度竞争。

加强对社区养老的监督管理，落实具体政策法规。据中新社北京2012年12月24日报道：十一届全国人大常委会第三十次会议24日上午在北京审议老年人权益保障法（修订草案）。这一草案制定的主要原因是由于目前我国社区养老制度混乱，滥收费现象严重，很多老人在结束或更改社区养老住所时，养老机构没有给予妥善安置或解决。为了解决社区养老制度的混乱现象，在现阶段政府仍应发挥其主导作用，对社区养老给予正确引导。社区养老制度中的老年公寓、人员等的开销费用较大，而且养老投资的收益回报周期也是一个长期过程，政府应制定相应政策对养老机构给予财政补助，减少其财政压力，解决养老机构面临的困境。老年人权益保障法（修订草案）建议增加规定：“各级人民政府应当规范养老服务收费项目和标准，加强监督和管理”，养老机构变更或者终止的，“有关部门应当为养老机构妥善安置老年人提供帮助。”加强对养老机构的完善和管理，使社区养老制度朝着健康稳定的方向发展，使更多的老年人受益，减少子女在养老问题中出现的困境，实现社会和谐的最终目的。

建立健全养老保险机制，推进养老保障制度发展。养老保险制度是养老服务社会化的重要组成部分，因此要建立健全养老保险机制，推进养老保障制度发展。第一，立法扩大养老保险筹资覆盖范围。采取立法手段将所有企业纳入养老保险筹资范围并以国家权力保障养老保险费征缴到位。基金筹资覆盖范围内的单位和劳动者必须按时足额缴纳社会养老保险基金，这是他们应尽的义务。为了保证社会养老保险基金筹集到位，减少基金的运行风险，对拖欠、拒缴的单位和个人要依法强制执行。第二，大力宣传养老保险知识，加大宣传力度，提高广大群众投保的积极性。各地区和有关部门要坚持正确的舆论导向，运用通俗易懂的宣传方式，加强对基本原则和各项政策的宣传，使政策深入人心，引导适龄群众积极参保。可以采用电视、广播、报刊、海报、手册等宣传方式，充分利用其示范带动作用⑤。通过各种方式增强广大公众的养老保险意识，引导公众由思想上的“要我保险”变为行动上的“我要保险”。第三，健全农村养老保险的管理、监督和给付机制，借鉴国际上通行的做法，农保基金遵循征缴、管理和使用三分离的原则。各级人力资源社会保障部门要切实履行农保基金的监管职责，推行社保基金管理的社会化，接受公众和参保者的监督，堵塞各种制度上、管理上的漏洞，以取得广大群众对社会保障的充分关注和支持。第四，拓宽农保基金的运营渠道。金融机构应协调各方力量，在确保安全的前提下，有限安排农保基金的购买。政府也可以根据实际情况逐步放松投资管制，制定与之相关的政策、规定。

结语

在推进养老服务社会化的过程中，应当坚持政府为主导，动员社会资源为着力点，坚持居家养老为基础。社会化养老问题虽然在一定程度上减轻了政府压力，但政府不应对社会养老问题完全放手，而应积极承担其责任，充分发挥政府的主导作用，加大资金投入，进行财政扶持，制定法律法规，给予政策支持，加大对社会养老机构的培训力度。养老社会服务化进程的开展，可以有效解决人口老龄化问题，缓和社会福利矛盾，有利于加快建立健全老年服务体系。

【注释】

①赵聪锐，周玉萍：“城市社区养老模式探讨—城市社区老年照顾有关问题分析”，《山西高等学校社会科学学报》，2011年第2期。

②郅玉玲：“长江三角洲地区居家养老服务的发展”，《学海》，2010年第4期。

③曹祥友，赵本宽：“落实‘六个老有’，探寻养老社会化之策”，《社区》，2010年第21期。

④万永彪，魏海安，张丽霞：“城市社区养老体系构建探析”，《河北工程大学学报》（社会科学版），2009年第4期。

⑤陈伟，黄洪：“批判视域下的老年社会工作：对社区居家养老服务的反思”，《南京社会科学》，2012年第1期。