论政府诚信缺失与重建

盛 柯

党的十八届三中全会提出“建立健全社会征信系统，褒扬诚信，惩戒失信”，将此作为建立公开透明的市场规则、加快完善现代市场体系的重要举措。在市场经济条件下，政府也是市场的主体，建立诚信市场、加快完善现代市场体系，政府要带头讲诚信，否则，一个失信于社会的政府是无从建立诚信市场的。政府在履行公共管理职能、对市场进行宏观调控的过程中，必须坚持诚信服务于民、真诚取信于民。然而，近些年来发生的一些公共事件中，广大人民群众对地方政府的诚信产生了质疑，给地方政府带来了严重的“诚信危机”，地方政府诚信的缺失问题引发了广泛关注，“诚信政府”建构的问题成为当前亟待解决的重大问题。

政府诚信是社会诚信的基石

古语云：“不诚者失信”、“诚则信矣，信则诚矣”。无论是官方还是民间，我国自古以来就高度重视人的诚信问题，将诚信作为人的一种十分重要的道德规范，认为诚信是一切美德的根本和基础。在现代社会，随着市场经济的发展和交往的扩大化，诚信问题更加凸显其可贵的价值，除了通过健全法律法规对市场行为进行规制外，人们之间的诚信品质能够保障市场更加有序安全地运行，市场交易安全能够得到有力的保障。在现代社会发展中，诚信问题成为构建和谐社会、促进市场发展的重要道德支撑。如果社会失去了诚信环境，就无法使人们之间、员工与企业之间、政府与各种市场主体之间和谐相处，无法保障社会的和谐稳定、政治的稳固和经济的长足发展。在社会诚信体系构建中，政府诚信发挥了基础性、决定性、示范性和推动性作用，可以说，政府的诚信成为整个社会诚信体系的核心与基础。

在当前的市场经济条件下，如果一个企业或个人严重缺乏诚信品质，必定被市场经济的潮流所淘汰，同时还会对其他市场主体的合法权益产生巨大的侵害。在市场经济条件下，政府也是市场的主体，不仅对市场进行宏观调控，而且往往参与市场活动。

然而，政府毕竟是市场中的特殊主体，其拥有公共权力，掌控国家公共财产和市场经济发展的方针、政策，并拥有合法征用社会与私人资源的权力。市场中个人、企业的非诚信行为，通常情况下能够按照法律法规的规定予以惩戒，从而保护受到侵害的权益。但是，一旦政府失去了诚信，往往对政府的失信行为难以规制并实施惩戒。为此，政府一旦失去了诚信，因为社会公众在权利的支配上明显处于弱势地位，容易导致政府和其他市场主体之间产生不公平的交换，极个别地方政府甚至可能以公共事业的名义非法侵占集体或者个人的财产。所以，在市场经济发展过程中，企业和个人失信可以通过法律途径进行制裁，其他相关的市场主体在今后的市场活动中也会自主选择和那些诚信的企业、个人进行交往，避免和失信的企业和个人进行交往。但是，如果地方政府失信，不仅难以惩治，而且其他市场主体也难以进行选择。从这个意义上说，构建诚信体系，政府具有十分关键的作用，如果失去了政府的诚信，构建诚信体系就无从谈起。

政府诚信的内涵、地位与作用

诚信政府是指政府在行使国家行政权力的过程中，必须按照诚实守信的原则行事，以此取信于民，并对自身行为实践进行规范、约束。诚信政府的内容包括政策诚信、依法行政、经济诚信等诸多方面。同时，还包括对内诚信与对外诚信两个方面：政府的对内诚信是自上而下的、纵向的诚信，主要是指政府对于社会公众的诚信。政府的对外诚信是指政府和其他政府机构之间作为平等主权国家发生关系时的诚信问题。笔者所探讨的地方政府诚信问题，是指政府的对内诚信。政府作为行政机关，其为民众提供公共服务的过程是一个决策、计划、组织实施、控制等动态过程，政府的诚信问题也是从这些动态过程中表现出来的。政府是由各个公共服务部门以及具体的公务人员组成的，所以，从这个层面上来看，政府的诚信问题就是每个政府组成部门及其全体公务人员的诚信问题。政府及其组成部门、全体公务人员的诚信直接反映了政府的诚信，如果政府部门及其公务人员不诚信，人们就会认为政府也是不诚信的。

政府诚信的本质是政府必须对他的人民讲信用，诚实无欺。政府诚信构成整个社会诚信体系的重要组成部分，是诚信社会的基石、核心，是社会诚信的灵魂，在整个经济社会发展过程中处于十分重要的地位，发挥主导作用。诚信政府为完善社会诚信体系提供良好的制度保障，通过政府对失信行为的规制或惩戒，以及对守信行为的奖励，以法律法规、规章、制度等方式有效地提升整个社会的诚信水平。政府是一个垄断组织，其具有较大权威性，政府诚信能够发挥对社会诚信的导向作用，成为其他诚信存在和发展的基础与前提。此外，诚信政府的宗旨是以民为本、为人民服务，政府作为市场主体，政府的失信行为也应受到法律的约束并承担相应法律责任。

“诚信政府”的基本要求与特征

政府掌握国家公共权力，政府需要做到让人们对政府行为的可预知性，否则民众的合法权利容易受到侵害，而要做到政府行为的合法性、可预知性，一个重要的保障就是诚信。诚信政府的构建必须符合民意，政府行为必须遵守宪法法律，做到言行一致，切实履行自己的承诺，政府必须为失职与失信行为承担相应责任。诚信政府必须具备较高的执政能力，更好地满足人民群众的需求，提升人民群众的生活水平。从这个意义上来看，诚信城府也是服务政府，政府就是一个为人民服务的重要组织机构之一，要始终做到和人民群众保持血肉联系，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，为民服务的理念、服务能力是建构诚信政府的重要条件、基本要求。

政府的诚信通过和社会公众的具体互动环节得到体现，政府的诚信是政府提供社会公共服务的综合体现。“诚信政府”的特征主要集中在：一是言行上的高度一致性。政府只有保持言行一致、言而有信，才能赢得民众的信赖；二是政府信息的公开性。诚信政府必须是信息公开、政策透明的政府，决不能对内一套、对外一套，而是按照相关法律法规及时公开信息，主动接受人民群众监督；三是行政效能与廉洁性。诚信政府要求不仅是有良好效能的政府，同时必须保持高度的廉洁性。失去廉洁性、贪腐的政府完全和诚信政府的要求相去甚远；四是政策的稳定性。政府执政行为必须保持相对稳定性，决不能朝令夕改，否则会令人民群众无所适从，政策的不稳定容易对民众合法权益造成侵害。

我国地方政府诚信缺失的现状

缺乏诚信意识，弄虚作假现象较为严重。当前，在我国诚信社会的构建中，无论是政府诚信、个人诚信、商务诚信均出现了一些问题，而政府诚信是社会诚信的重要组成部分，直接关系到政府在广大人民群众中的形象。①某些地方政府缺乏诚信意识，弄虚作假现象较为严重，不仅没有对形成诚信务实的社会风气发挥引领示范作用，而且给诚信社会的构建带来严重障碍。少数地方政府的政策缺乏稳定性、持续性，言行不一、朝令夕改，政府的承诺不兑现，言行严重失实。比如，南京市高淳区漆桥镇镇政府长期拖欠工程款，导致包工头占据建筑空地堆放材料，使幼儿园的修建工程无法开工，在多方协调下才得以解决。②镇政府不给人家结算工程款等问题，实际上体现出政府在参与市场活动中的不诚信问题。

缺乏公平意识，地方保护主义较严重。政府应公平对待市场主体，给予不同的市场主体同等的发展机会，将不同的市场主体完全置于平等地位。但是，当前部分地方政府由于眼光上的狭隘性，高度重视发展地方经济而不顾整个市场经济中公平竞争环境的形成，为了谋取当地政府自己的利益或者促进当地经济的发展，采取地方保护主义，对市场规律的宏观调控进行不当干扰。某些地方政府为了追求片面的“政绩”，不顾当地的实际情况而急功近利，对容易给自己带来政绩的项目违规上马，认为对自己政绩考核指标没有多大影响的项目则进行打压，市场经济的公平性受到破坏。部分地方政府为了支持本地企业发展，对外地产品进入本地市场设置关卡，维护本地企业的垄断地位，甚至支持本地企业逃废银行债务，为本地违反环境保护法律规定的企业提供保护。极少数地方政府出于政绩考虑而对招商引资项目乱承诺、乱批地、乱出台优惠政策，最后导致人民群众的合法权益受到侵害，并存在无法兑现政府承诺的情况，政府的信誉也遭受严重损害。

缺乏守法意识，政府违法现象时有发生。“诚信政府”必然是“法治政府”，政府开展任何行政活动或市场活动，均需在国家法律法规的框架内进行，绝不能因为自己拥有特殊的地位与权力而破坏法律法规的执行。我国宪法法律由最高国家权力机关制定，国务院参与部分立法的前期工作，政府不仅是守法的主体，而且是执法主体，许多法律法规需要政府执法部门负责贯彻执行。法律法规具有权威性、强制性和普遍性，包括地方政府在内的任何法人、公民、组织均需将法律法规作为自己行为的最高准则，均需依法进行。然而，当前部分地方政府以管理者、领导者自居，忘记政府手中掌握的权力源自人民与法律的授权，忘记自己是法律的维护者、执行者。比如，河北省安平县政府在一起设计土地权属纠纷的行政诉讼案件中成为被告，河北省高院下达判决书，判令撤销县政府的行政行为。但是，安平县政府签收河北省高院的判决书超过2年之久，仍然拒不执行法院的判决。③在《法制日报》调查采访并刊发报道后，安平县政府依然“无动于衷”。部分地方政府守法意识淡薄，藐视司法权威，以权代法、以权压法的现象时有发生，既破坏了法律的统一，也破坏了政府的自身形象。

缺乏服务意识，角色缺位现象仍然存在。当前，部分地方政府缺乏服务意识，仍然将自己视为社会的管理者，将广大人民群众和市场视为被管理的对象，由此导致政府角色的缺位，严重影响了政府职能的有效发挥。某些地方政府在行政过程中管理和服务不到位、监管不力的现象仍然存在。比如，在政府“越位”不断干扰市场的同时，政府农民工社会保障等方面的“缺位”导致整个社会保障水平难以提高。政府对自己缺乏准确、清晰的角色定位，政府角色缺位的问题直接促使政府产生严重的官僚主义倾向。由于行政机关内部的不协调，导致人民群众对政府缺乏信任，政府信任危机由此产生。

我国地方政府诚信缺失的原因及其对策

综上所述，我国地方政府诚信缺失的原因是：长期以来形成的“官本位”意识仍然存在，“服务政府”的意识尚未得到有效建立，政府职能尚未真正转变；由于受到传统行政文化遗留思想的影响，极少数地方政府重“管制”轻“服务”，导致地方政府“越位”、“缺位”两个问题的产生；地方政府的利益在理论和实践上产生分化，从理论上来看，政府代表人民行使公共事务管理职权，基于广大人民群众的授权开展公共服务工作，然而实际上，地方政府有着“政绩”、“政府首长升迁”、“财政”等方面的特殊利益驱使；此外，地方政府诚信缺失也具有体制机制的因素，保障政府诚信务实开展行政工作的法律法规不健全、不完善，对政府工作的监督制约缺乏力度。

改革开放以来，我国经济社会取得了长足发展，人民群众的生活水平得到较大提高。随着政府职能的切实转变，地方政府为民众提供的公共服务水平和社会管理能力也得到相应加强。但是极少数地方政府政出多门，承而无诺，诺而不行，朝令夕改，严重违背建设“诚信政府”的基本要求，极大伤害了人民群众的感情，损害了人民群众的合法权益，使得政府严重缺乏感召力、亲和度，人民政府在广大人民群众的良好形象遭受破坏，同时对整个社会诚信体系的构建造成极大阻碍，甚至引发某些群体性事件，对社会和谐稳定构成威胁。当前，“诚信政府”的建构已成为各级地方人民政府的紧迫任务。

加强对政府公务人员的行政道德建设，强化建构“诚信政府”的观念。当前，必须切实强化政府及其工作人员的行政道德，要求其在开展政府行政工作的过程中注重维护广大人民群众的合法权益，着眼于全体人民而非一时一地的局部利益，从整体上把握和开展行政工作，提升政府“依法行政”、“诚信行政”的能力，充分发挥政府诚信的辐射带动作用。各级地方政府及其工作人员，要高度重视“诚信政府”的建构问题，要求在具体行政中依法办事、公道办事、诚信办事，避免发生不诚信的事件。

加强监督制约力度，严肃惩戒政府失信行为。强化对行政机构的党委监督、人大监督、政协民主监督、新闻媒体舆论监督和广大人民群众的监督，积极推进司法工作对行政的制约，司法机关依法对行政机关行政行为的审查，对行政机关的失信行为依法公正地做出裁定，对构成刑事犯罪的地方政府负责人依法追究其刑事责任。对于政府不执行法院判决的，同级或上级纪检监察机关介入调查处理，依法惩戒政府失信行为、追究责任。比如，2010年最高法院与中央19个部门联合制定《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》，按照“意见”的规定，纪检监察部门、组织部门依法介入打击拒不执行法院判决的“特权老赖”。④目前，我们需要纪检监察、组织等部门介入打击政府拒不执行法院判决的行为，形成更加稳固的机制，必要时出台或修改法律，规定对“失信政府”的责任人必须依法惩戒。

加强评价考评机制建设，构建地方政府诚信考评体系。通过政府诚信考评体系，对政府诚信进行定期或不定期的考核，将考核结果纳入对地方政府的绩效考评，和地方政府负责人的选拔使用挂钩，有力推动地方政府的诚信建设。对地方政府诚信考评的内容为社会、公民、上级行政机关、下级行政机关以及其他考评主体对一级地方政府诚信水平、行政能力、行政过程、行政目的、行政的公开公平公正性的综合衡量。

【注释】

①李松：“社会诚信确实首责在政府”，《瞭望》，2011年8月27日。

②李彦昕：“加强政府诚信建设势在必行”，《人民网》，2013年10月13日。

③杜萌：“县政府拒不执行省高院判决逾两年 称要弄清事实”，《法制日报》，2013年7月17日。

④刑世伟：“纪检组织部门将介入政府拒不执行法院判决案件”，《新京报》，2010年7月21日。