“救火式”治理主要症结与制度出路—基于风险防范的视角

国家行政学院应急管理教研部副教授 游志斌

从风险防范视角来看，“救火式”治理现象，有政府参与治理的价值取向、预防文化、能力建设、配套制度等方面的原因；在具体制度设计上，加强治理体系的整体设计、政府和人的能力规范化建设应成为完善治理体系架构设计的重点；在治理工具选择上，目前，世界主要国家都通过在治理中导入风险管理来完善自身的治理体系，全面政府风险管理制度设计应成为推进国家治理体系和治理能力现代化的战略选择。

一般来说，“救火式”治理现象通常是指政府在短期出台大量应对措施或采取集中整治行动，并通过这种应急式的措施和行动来解决困扰实际工作的一些突出问题或危机的方式。在我国的环境保护、金融管理、食品药品监管、安全生产管理、灾害管理等许多领域经常看到这种现象。笔者认为，“救火式”治理与“运动式”治理有较大区别，比如，在治理对象、治理效果方面，“救火式”面临的问题更加急迫，问题往往具有“蔓延”或“突然爆发”等特点，从风险防范视角来看，“救火式”治理现象更多体现的是一种危机应对的思维和方式方法，直接效果就是要消除其危害，即“灭火”或“控火”，实际上折射出的是治理主体的一种危机管理方式；而“运动式”治理现象中的政治意味更强，它与政府的权力结构和运行机制紧密相关，整体上看，运动式治理折射出的是一种“问题管理方式”，而问题治理的紧迫性有时并不突出，甚至可以认为，这是一种政府日常状况下的管理形式和运作机制。

风险管理视角下的“救火式”治理现象的主要症结

20世纪末，以德国社会学家贝克为代表的一批学者提出“风险社会”概念，他们认为，随着科学技术的高速发展和全球化的扩展，人类已进入一个“风险社会”时代，并与传统社会中的风险相比，现代风险在本质、表现形式和影响范围上已有很大的不同，它们更难预测、更难捉摸、影响也更加广泛。目前，中外学术界对风险的界定也有差异。国际风险管理理事会（IRGC）认为，风险是一种心理建构，它们并不是一种真实的现象。①有的专家如奥特·伦内认为，风险的定义包括三个因素：有害结果、发生的概率和现实状态，并从技术测量、经济学、心理学、社会学、文化学等角度也都印证了这一点。②经济学家格利茨则给出关于风险的十分宽泛的定义：“风险是指结果的任何变化。”③欧洲化学工业委员会认为，风险是一个特定的危险的作用发生的可能性。④目前，更普遍地被大家接受的是国际标准化组织（ISO）的概念：“风险是不确定性对目标的影响。”从风险防范的视角来看，“救火式”的治理方式通常很难取得长效，有的很快会反弹或失效，有的根本没有什么效果，甚至适得其反。在此，笔者将探讨影响治理体系中风险防范制度建设工作、导致耗费更多资源去“灭火”的主要因素。

治理价值取向影响了政府工作导向。“救火式”治理现象在一定程度上反映了政府价值取向的问题。政府在治理中秉持的价值取向直接会影响其将有限的资源和精力放在何处。具体来说，从政府价值的取向来看，究竟是“效率优先”，还是“公平正义优先”？这个问题一直存在较大的争论，这实际上也给地方政府或干部带来一定的错乱。从政府的实际运转来看，在市场经济中政府的角色十分吃重，特别是地方政府，既要发展当地经济，又有提供社会管理、公共服务等职责。由于价值取向的原因，在推进市场经济过程中，有的地方甚至出现“全员招商型“的政府，一些地方人大系统、政协系统的公职人员都有招商任务，政府和政府公职人员把所谓“超常规、跨越式的发展”作为实际工作的核心任务，把迅速做大地方经济总量作为工作的基本导向，同时作为考核和晋升当地干部的主要指标。不难看出，这种经济效益导向型的政府，使政府更像企业，更关注经济利益，势必导致政府本应承担的社会管理、公共服务和环境保护职能被严重削弱，很难加强风险防范工作。

整体制度设计不足影响风险治理。近年来，在“松花江”污染、舟曲特大山洪泥石流、“三鹿奶粉”事件等许多重大特大突发事件的应对中，这种“救火式”治理重复出现，很多问题大同小异，甚至完全一样，这突出反映了“风险防范制度”设计的整体性不足。近年来，我国在金融管理、社会稳定、廉政监察等领域纳入风险防范的理念和方法方面取得了一些重要进展，但同时也暴露出政府风险管理推动工作缺乏总体设计，导致政府风险监管职能不明确、企业和社会组织对风险管理的认知不足等一系列问题。另外，从组织内部的文化和制度设计来看，缺乏“反思性文化”和“反思性制度设计”也是一些类似重大事件或事故不断发生、难以根除的重要原因。

政府风险治理能力的严重不足。现代国家治理体系的真正建立，对政策和制度设计以及政府和干部的政策设计能力要求更高，这体现在政府公共政策制定的能力上，反映在干部岗位履职能力上。举例来看，2008年面临国际金融危机，我国启动了4万亿的经济刺激计划，最终虽实现了2009年9.2%的经济增长，但也导致后续产能过剩、库存积压、通货膨胀的危险增加、地方债务飙升、资产泡沫膨胀等一系列问题。成思危同志事后总结分析“如果当时在政策研究上多下一点功夫，分析它的利弊，把握好一个度，不要过度，可能今天遇到的困难就会少一些”。这实际上暴露出政府和干部在市场经济监管中的风险管理能力严重不足，事后应急准备措施也不充分。此外，在信息化、城市化的进程中，治理过程中面临的“系统性风险”（Systematic Risk）加大，使得治理的难度提高，这也是不争事实。当前，政府主导的治理活动已很难通过简单的“线性”治理措施就可以一蹴而就，而是需要通过体系化、规范化、科学化的治理制度设计，制定长期、科学、准确的施政战略来解决一系列的棘手问题。

风险防范视角下的治理制度重构的重点

重视治理制度的整体性、预防性和逻辑性设计。现代治理体系的一个显著特征是重视问题治理的整体结构设计，根据政府内部和外部面临的问题的轻重缓急、公共资源的数量和质量、治理效果等情况来完成一系列制度设计，这需要不仅关注外部的治理对象和过程，还应关注内部的治理结构的逻辑设计，以形成严整、完善、有效的治理体系。近年来，许多国家都在作探索治理体系的整体性、预防性、逻辑性构架。比如，美国联邦政府一直探索如何将有效治理与财政支持、绩效考核等相关制度进行有效结合。2003年以来，美国逐步把开展国土安全风险管理与针对国土安全部的预算管理、绩效管理有机结合起来，以保证联邦预算能够支持国土安全中面临的最优先性问题的解决，提高绩效管理的针对性和科学化。一方面，以开展风险管理为基础，把风险评估作为开展国土安全项目建设和获得相应预算支持的前提条件。2007年2月，美国联邦审计署在《应用风险管理原则指引联邦投资》中明确指出，美国国家安全战略和国土安全部都需要基于安全风险分析和评估来配置各类安全资源，才能获得相应联邦财政支持。另一方面，以促进风险管理为着力点，加强绩效管理。通过加强对国土安全风险管理工作的绩效考核，在有限公共资源情况下，根据国土安全部的计划执行情况，更准确、便捷、科学地考核国土安全部及其相关管理人员的工作。另外，在促进联邦预算支持最优先国土安全项目和行动的同时，让国土安全领域的相关开支和绩效考核信息在统一的监督程序中完成，促进预算计划及各项审查活动，与风险评估工作的实际需要有效结合，与风险评估的结果有机对应，并可以使国土安全项目管理人员的相关支出和活动得到更有效监督和适当奖惩；同时还对非政府组织主导的国土安全项目进行绩效考核，并作为下年度项目或类似项目对其财政拨款的重要指标。从中国的实际情况来看，也需要加强包括治理价值取向在内的一系列整体的治理制度设计，为从更基础的层面上解决“救火式”治理现象创造条件。

重视“制度设计人”的风险管理能力培养。“救火式”现象反映了政府和干部参与治理的综合能力严重不足，直接体现在对“制度设计人”的能力培养中存在的问题。长期以来，我国的公务员体制都是侧重“学历教育型”的培训体制，即主要以课堂讲授为主，缺乏对其能力的专业化、专门化训练，这已远不能适应现代公务员培训和治理能力的需要。从国际趋势来看，世界上主要发达国家的公务员培训都是履职履岗培训。同时，从现代政府的突出特点是治理能力的科学化。治理能力现代化的特点集中体现在治理能力的科学化和规范化，这也是近些年一些国家治理体系改革的重要目标。2005 年英国政府开始实施基于PSG胜任力框架的公务员能力建设战略行动，并于2008年以PSG胜任力框架为基础，制定了公务员能力建设的推进战略。2011年美国发布《全国应急准备目标》，指出能力是“提供了从特定情况下的一个或多个关键任务绩效到绩效目标领域中的实现一种使命或功能的途径”，并界定31项核心能力。从中国治理体系的建设来看，要加快推进政府能力建设的科学化、标准化、规范化水平，建立公务员能力培养体制，要制定相应的能力要求规范或指南，提升其治理的专业能力。

重视相关配套性制度的结构性改革。一是要从战略上解决政府的价值取向问题。十八届三中全会直接把“公平正义”当作全面深化改革的出发点和落脚点，是对政府价值取向的基本定位，回答了党的十四大报告以来长期讨论的“效率与公平”的关系问题。这就需要地方政府全面放弃原有的“效率导向型”的发展思路，中央政府要加快推进中央和地方的财税制度改革，促进地方政府的“事权”和“财权”相匹配；需要加快推进行政管理体制的改革，围绕“公平正义”的价值取向，加强相应的包括政府绩效考核、公务员晋升和评价等一系列的制度设计。二是干部选任制度改革是国家吏治改革的关键一环。当前，要考虑完善选任制和委任制干部选拔制度，研究领导干部的退出机制和相应的保障机制，建立全面、规范的领导干部问责制，建立公务员与社会统一、衔接的保障制度，构建权威规范、科学适用的公务员绩效考核管理制度等。三是抓紧建立公共政策的评判机制和回馈制度。政府出台重大政策，要有前期的风险评价政策，并需要快速的反馈和评估，及时调整和不断改进公共政策，并确保公共政策的稳健性和科学化，这就需要运用网络、技术测量等工具建立快速的评判机制，使政府能够及时从工作中得到回馈并修正政策。

全面推进风险管理制度以克服“救火式”治理现象

推进全面风险管理制度是完善治理体系的国际趋势。从20世纪80年代末至今，澳大利亚、英国、加拿大、荷兰、美国、德国、日本等国家相继在把风险管理作为完善治理体系的一种重要手段。早在1997年，加拿大政府将“风险管理”列为公共治理现代化的四个主要支柱之一。最近几年，一些国家已构建规范、严密、系统的政府风险管理制度，政府风险管理逐步演化为政府施政的基本战略，英国、加拿大、法国、美国等国开始实施战略风险管理。比如，2008年2月，英国内阁办公室战略中心发布《实现英国的潜力：未来对英国的战略挑战》报告，认为英国政府面临着公民生活条件差异、老龄化、社会安全、个性化的公共服务、气候变化、民主创新等10个方面战略风险的挑战，强调英国政府要加强相关资源的科学和长期配置，才能保障英国社会的持续安全和繁荣；2011年11月，美国开始了国家战略风险评估（SNRA），进一步加强国家的战略风险管理，控制未来可能影响美国发展的潜在问题，更长期做好国家的整体资源配置，促进并引导相关社会资源的配置，进而完善其国家治理体系。

以全面推进政府风险管理作为重要切入点。一是把政府风险管理作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一项基本战略。研究和考虑在中央全面深化改革领导小组的带领下，加强对政府风险管理建设工作的统一指导，加强对推进风险管理工作的整体性、预防性、逻辑性设计，系统研究和总结国内外政府风险管理工作的经验和教训，制定国家风险管理总体规划，建立和完善中央各有关部门参加的政府风险管理工作制度，制定政府风险管理手册或指南，加强对政府风险管理推进工作全过程的指导、监督检查和总结评估。结合我国的实际情况，加快建立国家风险评估制度，增强我国的战略风险管理能力。研究和考虑在中央全面深化改革领导小组办公室或相似机构平台基础上，建立中央政府的建设政府风险管理经验快速推广平台。抓紧开发政府风险管理的相关技术工具。二是构建国家风险管理统一的标准体系。应结合我国的城镇化和信息化建设的综合需要，加快建立标准统一、科学实用的国家风险管理标准体系、框架和技术工具。三是强化和健全政府相关部门的风险管理职能。研究和明确各级政府部门的风险管理职能，探索在中央和地方政府内部设置风险管理的职能部门，并探索建立涉及各领域的风险管理主体（如环境保护、安全生产、食品安全等相关职能部门）、风险治理财政拨款（如财政部门）、风险管理绩效考核和问责（如审计、监察等）、风险管理计量和评估（如统计、人大等）风险管理评估等部门的政府整体性、逻辑性架构设计。政府各相关部门要根据自身工作特点来完善内部运行的风险控制机制，探索和确定有针对性、科学实用的风险管理流程及方式方法。强化政府部门针对实体和虚拟社会的综合风险管理职能。切实增强各级政府和全社会的风险管理意识，提高政府的公共风险沟通能力，努力培育良好的风险管理文化，提高公共部门、企业、个人等抗御风险的能力。指导和督促相关部门制定相应的风险管理计划，逐步把风险管理纳入到地方经济社会发展、公共安全等领域中，提高为改革开放和社会稳定保驾护航的能力。四是完善推进政府风险管理工作的配套制度建设。推动政府风险管理方面的立法工作，明确政府风险管理的责任主体，规范政府风险管理行为。逐步建立政府风险管理的专业人才培养和选拔制度。在我国的财政、审计、绩效等相关管理制度中，加快试点和探索政府风险管理、绩效管理和预算支持相配合的制度设计。并通过建立政府风险管理工作的经费保障制度、后续矫正与预防分析制度、政府风险管理问责制度等体系化的制度，促进政府风险管理制度不断完善，以有效克服“救火式”治理现象。

【注释】

①④国际风险管理理事会：《风险治理：一种整合式的方法》，北京：中国科学技术出版社（内部版），2005年，第16页，第138页。

②［英］谢尔顿·克里姆斯基，多米尼克·哥尔丁：《风险的社会理论学说》，北京出版社，2005年9月，第64～82页。

③［英］洛伦兹·格利茨：《金融工程学》（修订版），北京：经济科学出版社，1998年，第3页。