审判现代化制度框架构想

张毓富

根据世界通例，司法权属于国家权力三大构成板块之一，在中国，司法审判由国家基本权力架构“一府两院”之“法院”行使，对司法体制改革，实现审判现代化，重塑中国司法的公正权威，此乃中国政治体制改革之首要举措，是构建中国特色和谐社会的根基。在中国最需要公平正义的当下，“司法改革是这次全面深化改革的重点之一”①，“把促进社会公平正义作为核心价值追求”②，“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”③。笔者认为，深化改革从法院审判开端，可以在全国近20万素质相对较高，纪律相对较好的法官队伍中率先深化改革。

鉴于目前司法体制机制存在的众所周知的问题，笔者针对这些弊端设想法院去地方化、去行政化、去利益部门化，法官裁量去“自由化”，法官考核规范化，审判流程公开化，法院三审终审制度化，以推进法院审判现代化，推进国家法治化。

法院独立专司审判

法院要去“地方化”。法院要依法独立，首先要实现外部独立—法院独立行使司法审判权，不受地方（以及中央）党政机关、检察机关、新闻媒体、人大政协的非法干预。实现法院人财物“去地方化”管理，结合目前中央的建议方案，笔者考虑：

一是对法院的设置与司法管辖进行改革，进一步实现去地方化。法院系统设置社区调解法院、初审法院、普通法院、上诉法院、终审法院和宪法法院（另设其他专门法院）。具体考虑：A、在中心乡镇（片区）设置社区调解法院，每个县级单位可设置6～9个调解法院，管辖各片区普通民事纠纷的调解（调解不成诉至初审法院或普通法院），全部适用简易程序，调解法院调解案件不计算审级。B、每个县级单位在其政府驻地设置1个初审法院，管辖辖区内案情比较简单的一审民事、刑事案件，适用简易程序或普通程序。C、每个地区级单位在其政府驻地设置1个普通法院，管辖辖区内较大较复杂的一审民事、刑事案件和全部一审行政案件，一律适用普通程序。D、每个省级单位在其境内较大的地级城市设置3～7个上诉法院，管辖片区内不服一审的上诉案件，一律适用普通程序。E、全国范围内设立6个大区级的终审法院，管辖不服二审上诉的案件，设想在东北沈阳、华北石家庄、东南杭州、中南武汉、西北兰州、西南贵阳设置6个终审法院。F、设置宪法法院，在北京、西安和南昌分别设置中国第一、第二和第三宪法法院，实行划片管辖，以违宪审查、解释法律及宪法司法化为基本职权。（特别考虑：如有“初审法院、普通法院和上诉法院”同处一个城市，建议上诉审回避到其邻近的其他“上诉法院”立案审理。另外考虑各镇乡及较大社区设立民间仲裁庭，归初审法院指导。）

二是宪法法院和终审法院由驻京地“第一宪法法院”统一管理、考核。财务由中央财政直接拨款，第一宪法法院设立司法委员会管理行政事务、考核审判业务。各省市自治区内的上诉法院及其他各法院由驻省会地的上诉法院统一管理、考核。经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费，驻省会地上诉法院设立司法委员会管理该区域内上诉法院及其他各法院的行政事务并考核其审判业务。司法委员会由资深法官、法学家、教授，资深律师、资深代表（人代会政协会）等组成，直接负责对法官的任免、惩戒等；或者暂时变通处理（修宪修法之前），由司法委员会提出任免、惩戒意见，向各法院所在地的人大提请任免惩戒。司法委员会相对独立，禁止其干预任何法院的具体案件司法审判工作。

法院要实现去“行政化”。当前我国上下级法院之间审判管理的行政化，法院内部审判组织、审判管理、审判内容的行政化，法官等级的行政化，与“让审判者裁判、由裁判者负责”④的现代化审判理念相悖。强调实现上级、下级和同级法院彼此独立，审判独立；法官的审判业务和法官的考核评定、任免惩戒独立于其本法院司法行政管理之外。驻京地宪法法院司法委员会对本院及大区的终审法院的司法行政工作及法官任免惩戒负责；驻省会地上诉法院司法委员会对省级区域内各法院的司法行政工作及法官任免惩戒直接负责（修宪修法之前可由司法委员会提请各法院所在地的人大任免惩戒）。依法界定司法委员会与各法院的关系。建议司法委员会下设法官选任及员额编制委员会、法官薪酬委员会、法官惩戒委员会、执行监管委员会、司法行政人员和审判辅助人员等专门委员会。

法院的部门设置：设院长协调各方面。法院除参加党委及人大的少数必要会议外，不参与地方其他会议或事务（重要信息可通报法院），院长也担任主审法官。

设行政事务办公室，专职行政副院长负责，配1～2名行政助理，处理行政事务包括结案卷宗档案管理，减少法官参与行政事务活动（每半月自学浏览内网关联信息1～2小时）。下设法警大队。设后勤服务办公室，分管党务工会群团宣传纪检等事宜，党组书记提头负责，大力减少各种活动对法官审判工作的影响。设咨询委员会，聘请资深法学专家、教授、律师及法官组成，分刑事民事行政咨询组，接受法官的审判业务咨询。设审判监督庭，全面复核既判案件，发回纠错时必须由新的主审法官审理。法院选任若干主审法院，由主审法官1人、助理法官2人、书记员1人或者主审法官1人、法官2人、书记员1人组成固定审判团队（让经验丰富、能力突出、专业精深的法官执掌法槌），称刑事主审、行政主审、民事主审，主审法官判案负责，不再送请签批。同组法官应当向主审提出富有见解的判案建议。改合议庭为主审法官审理制。法院审案办案人员占70%以上。设立案庭受理案件，并分配案件，负责结案卷宗的归档审查。

法院要去“利益部门化”。法院存在利益部门化问题，影响了法院司法判决的权威性。法院既管审判又管执行，有利益部门化之嫌；法院设立司法鉴定机构或者设立委托鉴定评估拍卖机构，也涉嫌影响公正司法。原铁路、林业法院等利益部门化备受诟病。2008年12月，中共中央转发《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》提出，法院执行职能划归司法局管辖，法院其他有关行政职能划归司法行政机关管辖，法院专司审判。

法院不设立司法鉴定机构，并剥离法院的委托鉴定、评估、拍卖职能，作为司法辅助工作，法院对外委托拍卖、评估、鉴定，由于受托的机构系市场化主体，其以追求最大经济利益的特性跟公正评判的矛盾难以调和，导致违规违法的鉴定评估拍卖情况发生，损害法院司法公正形象。

法院剥离执行职能不设执行机构。根据现行法律法规，法院对不履行生效的行政裁判、民事判决文书有强制执行权限，根据行政机关申请而具有行政强制执行权，有“执行单处或并处罚金、执行单处或并处没收财产以及执行死刑立即执行”的刑事执行权。法院审执不分影响公正司法形象。

笔者结合全国政协汤维建委员的考虑和北京大学法学院教授傅郁林不赞同从法院“剥离”的意见，建议整合民事、行政（包括行政处罚、行政强制等执行）和刑事执行，设置“国家执行总署”直属第一宪法法院之司法委员会，统一行使国家执行权并间接领导管理其他各级国家执行机构。下设国家执行署、执行司、执行处，分为省级、地区级和县级三级（执行署、执行司和执行处归驻省地上诉法院之司法委员会直接管理）。其经费、人事独立，受法院、检察院直接监督。

法官独立审判公正

规制法官裁量“自由化”。公正司法对案件秉公裁决，必须依法约束法官的自由裁量权。建议：第一，宪法法院制定必要的司法解释，进一步细化与规范法律法规，使审判较大程度地做到有法可依，近年刑事审判中的刑罚量化计算就做得较好。第二，终审法院的民事庭、行政庭、刑事庭等要结合自身的司法审判实践，分别总结出各类代表型案件的依法裁量及自由裁量的“量化”细则，并编辑整理各类典型案件的判例汇编供各法院法官作裁量参考（2004年就出台过案例指引）。第三，强化审判公开形成制度，借助网络平台向社会公开审判过程及裁判文书；强化程序控制，追究程序违法责任；判决书里涉及到适用自由裁量的情况，必须进行事实和法理的明白细致阐述，符合公理道理事理；落实审判监督控制，一是法院审监庭的案件复核审查，二是二审甚至三审的审判要对自由裁量起到切实节制作用；强化审判者裁判，裁判者负责，终身追究徇私枉法者责任。第四，落实提高法官（审判人员）工作待遇，适当高薪养廉，严格严进宽出；让违法违规者名声扫地、饭碗不保。推进法官英才化职业化，提高法官素质并广纳社会法律贤才，确保公正审判。

法官考核管理落实规范化。法官要成为法学功底深厚、审判经验丰富，社会阅历广博的专家。英才化的法官队伍能够推进审判现代化，推进国家法治化宪政化。规范法官管理，法官的管理应根据其专司公正审判之特点而有别于普通公务员。设立法院司法委员会负责法官的任免、惩戒等，法官通过一般性常规考核就能正常晋职晋档，实现身份保障、经济保障、工作权利保障；落实法官廉洁考核，佛山中院改革方案中曾有“审判长财产公开”的廉洁措施。

北京大学法学院教授傅郁林指出，如果法官待遇不显著提升，结果将是灾难性的。香港大律师张耀良2010年10月谈“香港司法如何保障廉洁”时，说香港法官从律师中遴选委任，香港高等法院法官的月工资相当于北京高等法院法官的五年工资。

笔者认为，保障落实“审判者裁判，裁判者负责”，应当适当提高法官的待遇：全国法官分为9级（分首席大法官、大法官，一级、二级、三级高级法官和一级、二级、三级、四级法官），助理法官为四级法官，其待遇相当于综合类公务员正科级待遇；首席大法官的待遇相当于国家级正职；同时发放适当的办案津贴，并建立法官廉洁年金制度（国务院发展研究中心2013年公布的“383”改革方案中有关于“建立廉洁年金制度”设想），法官逐年累积“廉洁”，也逐年累积较丰厚的“廉洁年金”，法官一旦廉洁不保，则年金不保，其行政乃至刑事责任也接踵而至。

阳光审判三审把关

要实现审判流程公开化。审判公开要落实制度保障。“健全审判流程公开平台，让审判流程看得见、摸得着、听得到。”⑤审判流程信息是指法院在立案、庭审、听证、合议、宣判等诉讼过程中产生的各类静态和动态信息。法院应当展示案件审判全过程，对庭审过程实施同步录音录像，允许当事人和公众查阅。

建设好裁判文书公开平台，倒逼裁判文书证据足事实清、说理透法规明。作为“司法产品”⑥的裁判文书，是审判过程审判结果的直接体现。将其公诸于网络，接受公众检阅，司法公开倒逼司法审判公正。

正确处理司法公开与保护隐私，与社会舆论报道的关系，以不侵权不违法为度，让审判权在阳光下运转。薄熙来案的审理公开，是案件审理公开的典范，具有里程碑意义。该案透过微博直播，让公众看到了案件的直观显现，看到了中国司法的自信，也增强了大众对中国司法的信心。

要改革审级制度，落实三审终审制度化。数据显示中国需要三审终审制度。全国法院审理各类案件统计公报显示，2011年全年一审收案7596116件，二审、再审和“申诉、申请再审”共计收案848434件；2013年1～9月份法院一审收案6583457件，二审、再审和“申诉、申请再审”共计收案690877件。从统计数据看出，有大量的“二审”“再审”和“申诉、申请再审”案件存在，同时还有统计之外的大量案件“忍气吞声”未能提出二审再审。因为相当一部分“错案”，已经经过本院“庭长”、经过“审委会”、“院长”，而且已经电话请示了上级法院某庭长……当事人以及代理律师实在无力回天。尤其是跟地方政府等相关的涉及土地房屋征用拆迁的案子就更不用说了。相当一部分涉诉案子，当事人是通过申述、信访、上访甚至群发事件的方式主张“公道”的。

我国法律法规规章、意见办法、司法解释纷繁复杂。“中国法治建设年度报告（2012）”列出数据，截至2012年12月底，除宪法外，中国有效的现行法律有243件，行政法规721件，地方性法规8600多件。此外，还有高级法院的指导意见，各级政府规章，加起来多如牛毛；即使有海量的法律法规，都仍然未能全面周到地规范社会生活的全部环节细节，法官还得“掌握法律原则精神”而自由裁量。一审二审法院相当一部分法官难以胜任。

从法院设置及诉讼管辖分析。现行法院设置，一般情况，基层法院为一审法院，中级法院为二审法院，两级法院之间间距较近，法官往来密切；有些案件，一审法院法官请示二审法院法官答复敲定，让两审沦为事实上的一审终审。再从再审程序频繁启动看，法院自身启动，当事人启动，检察院抗诉启动再审，甚至还有人大监督启动，领导批示，媒体压力导致再审启动，再审程序不断扩张，审监程序频繁启动，两审也名存实亡。有学者认为，抛弃三审而搞多渠道启动再审是中国审判制度设计的一大败笔！

实行三审终审制有利于应对“法规繁多、事实繁杂、人情社会积弊、法官素质欠缺”的现实问题，是正确适用法律维护司法公正的需要，有利于提高司法审判的公信力。公正和效率是司法审判的两个重要方面，公正是审判的生命和灵魂，效率相对于公正是第二位的；能够更进一步实现公正审判而又不过分损害“效率”的“三审终审制”符合深化司法改革的精髓要求。三审制是世界大多数国家选择的审级制度，中国过去也曾实行过三审制。现代中国可实行三审终审制度。按笔者设想，初审法院和普通法院皆为“一审”法院，上诉法院为“二审”法院，终审法院为“三审”法院。

在实现了法院去地方化、去行政化、去部门化，法官去“自由化”，在考核并治廉法官后，在阳光灿烂的法庭里，再加之规范的三审终审，笔者确信中国公正权威的审判现代化就实现了。

【注释】

①④习近平：关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明的第六部分。

②习近平：在中央政法工作会议上的重要讲话，2014年1月7日。

③周强：“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，《人民法院报》，2013年7月23日。

⑤⑥杨建文：“关于打造三大司法公开平台的思考”，《人民法院报》，2013年8月2日。