社会治理发展历程及现状分析

孟永恒

1.北京市社会科学院综治所 北京 1001012 2.中国社会科学院法学研究所 北京 100720

社会治理发展历程及现状分析

孟永恒

1.北京市社会科学院综治所 北京 1001012 2.中国社会科学院法学研究所 北京 100720

社会治理的发展经过了一个从社会控制到社会管理再到社会治理的过程。“控制”是社会控制、社会管理和社会治理的本质属性，其区别在于控制的方式和手段的不同。社会控制体现的是“人治”为核心的缺乏稳定性的控制，以“擅权”为主要特征；社会管理体现的是“法制”为基础、行政权为核心的控制，以行政权的不断扩张为主要特征；社会治理体现的是“法治”为核心、多种权力并行的控制，具有“自治”、“共治”的特点，并以治理主体的多元化为主要特征。但是政府的社会中管理职能并没有因社会治理而削弱，在其他治理主体缺失或相对较弱的情况下，政府的社会管理职能在一定时期内反而可能需要强化而不是弱化。

社会治理；社会管理；社会控制；社会建设

随着经济、科技、政治的全球化，人们对社会及其治理的认识也开始呈现出多元化的趋势，治理理念、治理方式等也随之改变，并逐步体现在顶层设计之中。对于我国来说，社会治理大政方针的提出决不是偶然的，是一个经历了从社会控制——社会管理——社会治理的认识过程之后的理性选择。但是这种过程在很大程度上具有继承性和内在联系性，社会治理的出现并不意味着社会管理的必然削弱，应当根据基本国情对这一问题作出客观判断。

一、从社会控制到社会管理

社会控制（social control）是一个具有多义性的术语，在不同的论域有着不同的含义。在社会学中，社会控制具有多重含义，广义上一般是指社会控制的主体通过社会规范对客体进行物理和心理上的控制，以实现社会的有序发展。由于社会控制的手段十分复杂，因此，很难为政府性质的主体所采纳，因为广义上的社会控制难以满足政府对于效率和直接性的追求。狭义上的社会控制是指政府直接或间接对社会进行的政治、经济、文化等多方面的控制。由于“控制”一词过于生硬，作为官方语言有失妥当，因此该词虽一度进入官方视野，后来却逐渐弃用。但在国外学术和实践领域，“社会控制”实际上是一个中性术语，并无其他诸如“非法控制”的含义或联想，仅仅是在实现社会正常运行意义上使用。

当社会控制从官方语境中淡出的时候，“社会管理”逐渐被各界所使用，并在此基础上发展出了一系列的社会管理理论和实践，这些理论与实践对于社会秩序的实现做出了阶段性贡献。与社会控制一词的来源不同，“社会管理”实际上是一个“计划经济”下的术语。在除前苏联和东欧国家以外的国外相关资料中，无论是学者们的论著中还是政府的规范性文件都很少有类似于社会管理的词汇。通过文献检索可以发现，一些诸如“social management”之类的英文术语实际上是直接从中文翻译出来的“中式英语”，其来源仍为前苏联和东欧国家社会管理理论。这就使我们不得不去思考：为什么世界上除前苏联和东欧国家以外的国家很少使用“社会管理”这一术语或类似术语？我们关于“社会管理”这一理论和实践体系的存在是否合理？人类关于国家治理的手段能在多大程度上具有共性和差异性？

要回答这些问题，需要对“社会管理”理论出现的社会背景作出分析。我国旧的社会管理理论主要来源于前苏联和东欧国家，主要是通过对经济的管理实现社会管理。20世纪纪90年代初，我国开始进入有计划的市场经济阶段，以前通过票证、单位等经济手段实现的社会控制开始土崩瓦解。旧社会管理的相关理论逐渐衰落，人们的兴趣开始集中在经济管理领域。进入21世纪的前十年，在人员、信息、资本等都开始处于高度流动状态的背景下，政府对社会的管控成为一个巨大的难题，开始寻求从经济管理学、公共管理学相关理论找到破解之途。然而，但由于性质相差甚远，借鉴难以奏效。这一时期在计划经济时期形成的对政府社会管理能力的迷信仍在继续，即政府能够包揽一切社会管理事务。然而实践表明，政府“大包大揽”的做法是勉为其难的。在这一背景下，进入2010年以后，理论界和实践领域开始对社会管理的新探索，中央也做出了加强社会管理创新的决定，但无论是理论还是实践都没有出现重大创新，实际上走入了困境，根本原因是拿计划经济的思维来研究市场经济下的社会管理，并试图从经济管理和公共管理等学科中寻找规律，但收效甚微。

要改变这一现状，就要从社会结构本身着手，经济管理、公共管理等只是社会治理的一部分内容，其运行规律具有局限性。对此，从近几年关于社会管理的理论与实践发展状况可见一斑，真正有一定创新的理论和实践大多数是在向社会治理演化，而不是在传统社会管理理论中演绎。从以上分析再次验证了社会发展规律具有客观性，一种理论或实践是否符合社会发展规律，需要经得住实践的检验。至此可以回答本段开头时提出的三个问题：一，除前苏联东欧国家和我国以外的世界其他国家很少使用“社会管理”这一术语或类似术语是因为这一旧的“社会管理”建立在计划经济基础之上的，是特定历史条件下的产物，具有时代局限性。二，我国关于“新旧”社会管理理论与实践的探索过程中出现了一些偏差，耽误了不少宝贵时间，但同时也为社会治理理论与实践的产生打下了基础。三，人类关于国家治理的手段在很大程度上具有共性，共性主要体现在治理的法治化要求上，差异性主要体现在具体历史文化背景等方面。但是，法治化的路径必然是一个共同的选择。

二、从社会管理到社会治理

社会治理（social governance）在国际范围内不是一个陌生的名词或理论，国际范围内关于社会治理的理论和实践十分丰富，几乎在社会治理的每一个细小领域都有专门的研究和实践。“富有成效的社会治理不仅要求达到效率和秩序的目的，而且要求做到公共参与和公共义务”。这是英国学者简•阿特•斯图尔特（Scholte Jan Aart）在一篇文章中提出的观点，旨在强调公共参与和公共义务的重要性，这与我国传统社会管理理论中国家为主的旨趣迥异。

对社会治理具有代表性的界定是：“所谓社会治理，就是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程”，并指出了社会治理与社会管理的区别。以此出发可以考察社会治理的特征。一是，社会治理具有多元性，政府、社会组织、企事业单位、社区组织等都是治理权力的来源。这一论述肯定了权力来源的多元性，在理论上是一个突破性的进展，但漏掉了一个权力的来源，那就是作为个体的公民，根据宪法和法律，政府的权力无疑来源于人民，不能因个体的分散性就无视其在社会治理中的权力来源地位，事实上，缺乏公民个体认同的社会治理实际上是难以推行下去的，而获取个体认同的主要途径之一就是承认和尊重个体在社会治理中的主体地位和权力来源这一事实，只有尊重个体的主体地位才能充分调动个体参与社会治的理积极性。二是，社会管理强调政府的管理作用，但要限制其权力，政府以外的组织和个人的参与是建立在自愿基础上的，具有自我管理之意。但是，该理论并没有指出如何保障这一平等治理的关系，权力的特征是“遇到边界方可能停下”，并且，一有机会便“越界”也是权力的一贯做法，在这种情况下，一厢情愿的“平等关系”、“合作关系”是难以建立和维系的，需要对权力进行制约，制约的手段就是通过法律法规将政府的权力限制起来，走法治化的路径。三是，社会治理是一种新型的民主实现方式，强调多主体合力，鼓励主体之间的沟通与交流，在此过程中形成共识，并形成公共政策，从而使社会治理的成本最小化。这与传统意义上的协商民主并无本质上的不同，只是实现方式发生了变化，效率提高了，成本降低了，随着新技术的发展，还会出现更多的有效沟通协商方式，为社会治理的更好进行提供技术上的便利。四是，社会管理的实现主要通过政府行为，在社会治理中，政府还担负着使用行政行为以外的方式进行社会治理的任务。从以上分析可以看出，如果缺少以限制公权力为核心特征的法治，社会治理就只能是一种空洞的理论，毫无现实意义。我国目前的权利调整的法律体系较为完善，但权力规制的法律仍有缺口，限制权力的法律没有得到很好的遵守。因此，要解决社会治理问题，必须同时解决法治问题。

三、社会治理现实分析

社会治理是一个系统工程，不可能一蹴而就，但是无论是学界还是实践领域，人们总倾向于找到一个一劳永逸而且快速解决问题的方案。在这种堪比“快速致富”的心态下，具有战略性的社会建设规划往往需要较长时间的努力才能看到明显的成效，这是追求短期效益的部门和群体所无法容忍的，可以预测，如果不采取相关措施，过了短暂的“热点”期后，“社会治理”也难逃被冷落的风险。因此，目前最重要的工作之一是对社会治理实践工作的落实，以此来推进社会治理的正常发展。但是在此之前必须要解决某些相关的理论问题，例如社会治理与社会管理的关系问题，在这一关系问题中又以社会管理在社会治理中的地位问题最为重要。

社会管理是社会治理的核心组成部分这一结论是我国社会治理现状在理论上的总结和反映。当社会管理的理论和实践得到官方的认可和提倡后，有关社会管理的理论和实践在过去的数年内得到了广泛的重视，而当社会治理的理论和实践得到政策的支持后，学者们的目光又转向了社会治理，并有相当一部分学者在刻意强调社会治理与社会管理之间的区别，即异质性，有意无意地忽略二者之间的联系，即同质性，这种厚此薄彼、无视客观规律的做法实不可取。从全球角度来说，社会治理看似是一个新鲜的事物，其实不然。本质上，它以社会管理为主要内容，并在此基础上扩大了履行管理职能的主体范围；同时还在治理或管理手段上进行了创新，包含了更多的“社会”因素在内，意图最大限度的调动社会主体进行自我管理的积极性；此外，与社会管理一样，其实现离不开法治的保障。因此，那种把社会治理与社会治理割裂甚至对立起来的做法，在理论上和实践中都是缺乏可靠依据的。无论是社会治理还是社会管理，实际上都是以政府对社会的管理为核心内容的一种行为或者状态，试图从批判一方来取得另一方正当性的做法在此处实际上起到了相反的作用。

通过以上分析可知，我国的社会治理实际上仍处于十分初级的阶段。社会组织由于各种原因没有得到良好的发育，难以肩负起社会治理的任务，企业等经济组织虽然经济实力较为强大，但鉴于其性质，只能进行辅助性的社会治理工作，公民个体实际上处于原子化的状态，没有适当的引导，难以有效参与社会治理工作。在这一背景下，务实的做法是由政府主导进行社会治理，鼓励现有和新成立的社会组织参与到社会治理的进程中，明确社会组织在社会治理中的“权”与“责”，同时通过各种群众组织促使公民个人加入到社会治理的工作中来。

[1]卡尔 曼海姆：《重建时代的人与社会 现代社会结构的研究》，张旅平译，生活．读书．新知三联书店2002年版，第246-248页。

[2]该书编译组：《南斯拉夫报刊对苏联和东欧经济的评论》，商务印书馆1965年版，第26页。

[3]何似龙编著：《管理学：理论与实务》，水利电力出版社1995年版，第90-91页。

[4]Effective governance is regulation that achieves not only efficiency and order， but also public participation and public accountability． See Scholte Jan Aart． Civil Society and Democracy in Global Governance． Global Governance， 2002， (8)： 281-304．

[5]陈家刚：“从社会管理走向社会治理”，载《学习时报》2012年10月22日第2版。

History of the development of social governance and its status quo

MENG Yong-heng

(1.Post-Doctoral Work Station of Beijing Academy of Social Sciences， Beijing 100101， China； 2.China Post-Doctoral Research Station of Institute of Law， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100720，China)

Social governance has developed from a process of social control—social management—social governance . Control is the essential element of a social control， social management and social governance， the difference lies in them is the ways and means of control. Social control based on the "rule of man" and lack of stability， "monopolize power" is its main feature； social management based on a modern legal system， the executive power and its expanding are the main features； social governance embodied in the "rule of law" as the core， and a variety of power participate in it， "autonomy"，"cohabitation" and diversity of governance body are the main feature. But the government`s social management functions are not weakened by social governance， in the case of the absence or weakness of the governance bodies， the social management functions of the government in a period of time are not weakened but strengthened.

social governance； social management； social control； social construction

北京市社会科学院基金项目（2014C1186）。

孟永恒，男，北京市社会科学院、中国社会科学院法学研究所博士后，助理研究员。本文是北京市社会科学院项目《首都社会管理创新》（2014C1186）的阶段性研究成果。