政策网络：社区治理研究的新框架

郸 啸

（河南工程学院 人文社会科学学院，河南 郑州 451191）

一、引言：问题与选择

随着经济的不断发展和公共管理的社会生态环境日趋复杂化，社区的非政府组织、非营利组织等行为体大量涌现，其参与社会公共事务的能力不断增强,传统科层治理的理念、方法与模式受到普遍质疑和严峻挑战。社区治理的非政府中心化日益明显,原有的科层制下的政府治理能力的有限性弊端也同时凸显出来，成为社区治理必须考虑的现实问题。面对着复杂而多元的社会问题，仅仅依靠政府的资源和政策作为实现社区治理功能的手段越来越受到制约，因而单独依靠政府的力量或者社会的力量来治理并不具有可治理性。[1]这客观上要求充分注重非政府组织、社区组织及公民等社会利益主体进行政策网络的治理，使相互冲突的或不同的利益得以调和，并采取联合行动使之得以持续。[2]社区政策网络治理的核心是非政府中心化的多元共治，是在对于特定政策问题或议程的制定中，官僚制机构、公共部门、私人部门与市场的关系结构中没有一个单一的行动者有足够的资源、权力和能力处于垄断地位。[3]政策网络是社区政治生活日渐转变的体现，在某种程度上构成了社区治理模式转型的现实基础。

政策网络的基本内容是研究政府与其他社会行动者间的相互依赖关系，[4](p38-39)既包括政府在内的因资源依赖而相互联结及因资源依赖的结构而彼此相互区别的政策网络主体在政策制定和执行的过程中相互间形成的互动网络，又包括基于对方的权威、资金、正当性、信息、人员、技术、设备的需求所形成的联盟或利益共同体。多元行动者间围绕着利益关系结成正式的和非正式的联系，其要素涉及网络的主体、资源及结构等方面。政策网络揭示了公共与私人行动者在政策制定过程中能够产生平等、协调、自我统合和资源互赖等特质，容易培养出共同的价值与信任，形成一套问题解决的水平协调机制。[5](p123)对于社会共治的目标，政策网络能够实现政府、社会和公民间某些程度的联结，成为政府和社会形成网络和达成合作的有效工具。基于治理理念、治理工具的政策网络模式更具有现实操作性，[6](p69)治理唯有在网络中方具可行性，因为网络为相互依赖行动者互动与水平维度的利益协调提供了框架,成为了一种全新治理模式和提升集体行动能力的新途径。[7](p45)正如科林奇等人经过总结，认为在一个日益复杂和动态的环境中，政府单独治理的科层协调已经非常困难，由于市场失灵，解决管制也变得非常有限，治理便只有在政策网络中才显得比较可行。[8]虽然当前对于政策网络治理的实际效果仍存在不少争议，[9](p91)但总体而言，政策网络作为治理模式与现代社会的日益分化和交互影响是相互契合的，也为充分地践行治理理念和实现社区治理方式的转变提供了现实可行的路径选择。

二、政策网络的主体与资源：社区治理的现实基础

非政府中心化的社区政策网络的治理大大扩展了传统的科层制治理模式的内容，政府并不再是治理的唯一主体，非政府组织、私人部门以及公民个人等都可以成为治理行动者，由此，把与有效解决问题相关的所有主体都纳入政策网络，共同承担起社区公共治理的责任。成功的治理需要依靠政府与非政府、公共机构与私人机构、强制与资源间的合作，[10](p6)网络主体是以资源为存在的基础和载体，资源是主体的内在属性，因而基于相关资源交换是网络主体间行动的前提，也是主体能力的直接体现，成为政策网络的参与者必须具有可利用的资源。资源的交换和合作是政府机构、非政府机构及公民个体的本质特征，是成为政策网络主体身份的标志。政策网络是基于资源依赖而相互连结，又因资源依赖的结构而彼此相互区别，[11](p38-39)资源及资源关系决定了主体的性质及差异，使不同的资源主体在政策形成与执行时扮演不同的角色，由此形成了从松散到紧密的议题网络主体、生产者网络主体、府际网络主体、专业网络主体和政策社群主体这五种不同的主体类型。其中，议题网络主体是参与者众多，生产者网络主体参与者有限，专业（职业）网络主体参与者、府际网络主体参与者、政策社群主体参与者都有严格限制。[12](p13-14)在参与人员（人数，利益）、资源（分配，结构，权力）及整合程度（互动频率，持续性，共识）等方面，政策社群与议题网络存在着明显的不同。政策社群是参与者有限，某些团体被刻意排除，以追求经济或专业利益为主；所有参与成员均有资源，基本关系是互换关系，层级节制的体系结构，领导者可以分配资源，成员间的权力均衡，虽然可能有支配性团体，但是必须是非零合游戏，由此政策社群才能长存；成员互动频率高、质量高，对于与政策议题有关的一切事物均有互动关系，成员、价值观与政策后果均有长久持续性，所有成员分享基本价值观念并且接受政策后果的合法性。议题网络是人员众多,牵涉到的利益范围很大；某些成员虽有有限资源，基本关系是咨询性的,结构变异性很大，存在不同的分配与管制成员的能力，不平等的权力，反应不平等的资源及不平等的接近网络机会，即存在零合博弈。

社区治理的现实要求具有不同资源的主体形成政策网络，构建多元的治理主体系统。第一，从最基础的类型来看，社区治理存在政府与社区自治组织、私人部门、中介组织、业主委员会、群众文化团体、社区工作者、居民个人等非政府组织间关系上的议题网络主体。第二，从紧密性的关系上看，也存在与政府具有权力隶属关系的社区党组织、街道办事机构等政策社群主体。第三，从提供服务的专业性上看，存在着具有不同专业特长或优势的各种中介组织间有联结关系的社区专业网络主体。第四，从社区从事生产性的私营部门看，社区存在着营利性的企业等私营部门，由此就存在着由私营部门组成的生产者网络主体。第五，从社区之间的关系上看，社区治理也存在社区之间的关系互动，存在代表社区整体利益及追求社区广泛利益的区际网络主体。其中，政府的主要作用是为政策网络提供有效运行的平台。政府的角色越来越凸显掌舵而非划桨，政策的具体执行越来越多地需要和依赖非政府组织、私营部门、公民个人等社会行为主体合作和承担责任。

三、政策网络的关系与结构：社区治理的分析路径

不同的学者都把政策网络看作一种社区治理的分析途径，用来认识政策制定过程，并形成了关系主义和结构主义两种不同的分析视角。关系分析模式将重点放在行动主体的独特特质以及主体间的关系和影响上面，强调网络中社会关系流动的资源对结果产出的影响,将资源的社会通道看作是一个影响网络绩效的关键变量。[13]将重点放在网络的结构上，认为网络结构是影响政策结果的主要因素，不同的网络结构对政策结果有不同影响。就二者的研究侧重点和实质而言，一方面，关系分析认为影响政策结果的并不是网络结构，而是结构中各元素的特质及其特征，政策网络只是作为一种对政策结果毫无影响的隐喻被使用着；[14](p107-109)结构分析将结构作为影响网络绩效的关键变量，将环境变化看作是这一变量影响的结果，强调网络结构对网络绩效产生的影响，认为一个行动者在网络中如果能够通过关系利用网络中的金钱、权力、信息和物质资源的话，就可能会获得成功。另一方面，关系分析的实质是以资源为表现形式的利益，由此发展出了利益中介类型的分析方法，即认为政策网络是各种利益团体与国家关系形态的统称；结构分析的实质可定义为社会关系的联结，即行动者的一系列社会联系和社会关系,[15](p55)强调的是广泛分布于公共与私人部门的资源动员机制，由此形成了网络治理的分析路径。政策网络是一种特定形态的治理，博雷尔基于两个区分政策网络文献的分析典范,把政策网络分为利益中介的类型与政策网络治理模式。[16](p265)

马什和史密斯针对政策网络研究仅重视结构或者仅重视行动（agent）的倾向，综合了关系和结构的分析方法，提出了政策网络的辩证模型，即重视结构与行动、网络与情境、网络与结构之间的辩证关系。[17](p4-21)其中的政策网络结构与行动者之间是一种天然的生成性关系，[18](p17)网络行动者是政策网络的生命力,是政策网络研究的核心,行动者不断地创造着网络结构与网络运行规则，同时也受其制约和影响；与政策结果之间建立直接联系的是行动者的议价行为而不是网络结构，行动者的互动行为对政策结果和政策过程具有直接的影响。[19](p47，137)政策网络与网络环境相互影响互相作用，政策网络影响外部环境，但同时其运行与变迁受到一个国家或地区的政治、经济、文化、社会、地理等环境的影响。结构性的网络与政策结果之间具有一定的因果关系，政策网络效果的研究最终将体现于网络与政策结果的关系，马什曾经指出政策网络的根本作用就是用来解释政策后果。[20]由此，马什和史密斯还建立了政策网络与政策结果的解释框架模型，在这个框架模型中，广泛的结构关系既影响网络结构也影响网络内成员使用的资源,但是该辩证模型不能阐释特定的政策网络行为与特定后果之间的因果关系。

为了增强网络结构的解释力，汉森把制度作为分析变量，从理性选择制度主义的角度解释了政策网络为什么会出现、为什么持续、为什么会改变三个问题，[21](p669-693)并认为政策网络是一种制度，为网络中的行动者提供了规则；政策网络的出现是行动者“讨价还价”的结果，政策网络的持续则源于制度具备能够为网络中有能力的行动者提供分配利益的能力,政策网络的变化则源于行动者之间“讨价还价”力量的相对变化所导致的分配效应变化。奥斯特罗姆则构建了政策网络与制度的整合分析框架，运用IAD制度模型对行动者之间的互动规则与模式及其对政策产出的影响做了较深入分析。[22](p21-64)

图1 基于政策网络与制度主义整合分析框架

政策网络的关系分析、结果分析及其辩证分析是揭示和认识社区发展变革中的社会主体间利益、行动及结构的重要思路。

首先，社区治理的关系分析突出了社区利益主体及行动对于社区政府治理下的参与者有了新的关注。社区的社会行动者是社区治理的重要的必不可少的治理主体，只有发现和推动新的社会利益行动者积极参与社区治理之中，才能弥补社区治理中政府单一主体的治理资源和能力的不足，而且社区的社会主体的积极参与也是政府走向多元主体治理的重要推动力。

其次，社区治理的网络结构分析强调了社区关系结构对于治理产出的重要影响。社区治理结构是理解、推测和预期治理结果的关键性因素,不同类型的网络结构对政策结果有不同影响，有不同的产出；关系紧密的强结构如政策社群网络能有效约束和制衡政策网络中的多元行动主体及利益相关者，能显著影响政策结果，而关系疏离的弱结构如议题网络则缺乏对政策主体及利益相关者的约束力，对政策结果影响较小；社区治理的政策结果的结构效应是社区政策网络结构或关系模式的主要特征，在一定程度上能解释或预测政策网络影响政策结果的程度。研究发现那些强链接、高度整合的政策网络（如政策社群）往往产生可预见的政策结果，而弱链接、低度整合的议题网络等政策网络则产生不可预见的政策结果。[23](p197)这源于网络结构的不同特征，社区政策社群结构具有封闭性，封闭结构在政策过程中能够产生一致的政策，传递和执行统一的指令，并且可以塑造行动者之间的权利关系及道德规范；社区议题网络结构具有开放性、流动性及不确定性，是政府和社区社会行动者主体间，以及社会行动者之间进行信息与资源交换与整合的重要基础。

再者，社区治理的辩证分析框架较好地揭示与解释了社区治理网络结构的关系逻辑。社区网络结构对网络关系、资源、行动者技巧与互动过程等都有整体性的影响；社区网络结构关系的制约性使社区行动者通过技巧学习进行讨价还价，社区社会行动者在资源、技能、结构和产出的相互作用博弈中实现网络关系的互动及相互作用；社区政策产出既是社区政策网络结构与互动过程的结果，也是结构及互动的反映。

最后，社区政策网络的制度分析指出，制度作为独立的分析变量，其分析的重点是制度、政策网络的层次和政策网络的行动舞台。制度可分为宪法、集体选择、操作决策三个层次，相应的政策网络存在网络外部环境、网络结构、网络规则三个层次，都是对行动者互动模式及政策产出产生影响的关键因素，其中宪法规则构成社区政策网络的外部环境因素；集体选择规则约束行动者的操作抉择的舞台结构；操作抉择是行动者根据他们面对物质环境中的激励而进行的互动规则。社区政策网络的行动舞台包括行动情景与行动者，在行动舞台中各种活动得以实现，它输入政策环境，输出政策产出，因而行动舞台既受到自然或物质环境、共同体属性、应用规则的影响，又决定了行动者的互动模式及产出；制度行动舞台的行动者具有单一性，但政策网络行动舞台的行动者则有多元性。

四、政策网络的功能与价值：社区治理的结果评价

对社区政策网络治理结果的预测和解释不仅是政策网络研究的目的，而且也体现出政策网络的功能与价值。网络结果的初始研究主要集中于政策网络结构与政策结果的关系上，两者间的关系始终是整个政策网络研究的核心部分，政策网络理论的初衷在于诠释“政策网络结构特征与政策结果之间的因果关系”。[19](p41)基于以上的不同分析视角，形成了对于政策结果的描述、解释或预测的三种结果逻辑。

首先，政策网络的“结构——后果”逻辑认为政策网络结构影响政策结果。马什和罗茨认为结构途径包含着外部因素作用、资源依赖、行动者间的结构性关系等主要内容和特征。[24](p249-268)政策网络环境和政策变迁之间有着一定的因果关系，网络的外部因素会导致政策网络和政策结果发生改变；他们认为嵌入网络中的拥有各自资源的利益相关者不能单方面决定政策过程，他们只有凭借相互依赖的资源相互合作，形成能够影响政策结果的资源依赖的结构才能谋求各自的利益，资源依赖的互动联系是结构性的关系；网络中行动者拥有的资源、权力、成员资格、相互依赖程度、互动的频率等因素方面存在差异，因而政策网络形成既有结构松散的议题网络，又有关系牢固的社群网络等网络类型，不同类型的政策网络对政策结果会产生不同的影响。“结构——后果”逻辑强调政策网络本身的结构特征或属性以及其决定性作用，该逻辑体现于由网络外部因素、政策网络变化到政策结果改变的思维路径。

其次，政策网络的“行为——后果”逻辑着重突出了网络行动者的作用，学者杜丁指出政策网络诠释政策结果的自变量不是结构主义所推崇的网络结构自身而是网络中的参与者，[19](p137)网络中个体或组织的行动者是政策网络影响政策结果的解释变量，行动者的行为及其目标、偏好体现政策过程；麦克弗森和拉波也认为互动使得资源交换成为可能并塑造了网络参与者在政策过程中的影响力，政策结果就是人际互动的产物。[17](p5)“行为——后果”逻辑重视网络行动者的价值与功能性作用，该逻辑表现了由网络行动者、网络结构变化到网络结果的思维过程。

再次，政策网络的“结构——制度——后果”逻辑把制度作为影响政策网络结果的独立分析变量，制度分析既涉及制度环境、网络结构和网络规则，又有集体行动规则和微观的操作性规则，这些规则构成了行动舞台的外在环境，是影响行动情景的重要因素，直接制约行动舞台和情境中的行动者的行动，因而它的分析对象仍然聚集于微观层次上的行动者。政策网络的制度分析为网络行动者的行为互动原因提供了新的解释，使网络结构与网络结果间的因果关系解释能够建立在现实物质性的基础之上，体现了由网络结构、行动者规则、互动模式到网络产出的解释路径。

社区治理结果既是治理的出发点，也是治理的终极目标，治理结果如何是评价和检验治理绩效价值的关键性标准。社区治理结果的实现路径也是个复杂的问题，需要多角度的思维方法进行研究分析，其中，“结构——后果”逻辑是社区治理的整体性思维的体现，社区治理的结构对治理结果的预测有了基本预期,但是对于形成治理结果的原因分析是概念性的陈述，具有宏观性、外部性和静态性，因而难以深入地解释结果形成的具体因果机制。“行为——结果”逻辑从行动者视角分析社区行为主体间的个体资源交换及其活动的影响力，行动者的特征、偏好以及在网络中讨价还价过程是理解治理结果形成的必要因素，来自网络行动者分析是微观层次的社区政策网络结果形成因果机制研究，具有具体性和动态性，使对社区治理结果的预测建立在可观察和可验证的基础上，能够通过个体行为的细微变化来预测治理结果。同时还要看到，虽然行动者分析路径在政策网络与结果之间架起了有效的联结，但是对于行动者的行为动机的解释还缺乏可信度，过于聚焦于行动者个体的能动性分析也易形成偏颇之见。这就要求对社区治理结果的实现要注重对制度、结构、行动者与结果间的关系进行辩证思考，因为每个独立变量及其关系都对社区治理行动者及社区治理结果产生直接或间接的影响,所以社区行动者的行为不是独立的过程，是在个体关系网络之中进行的，是集体行动的过程，尤其依赖于网络和行为规则等制度的作用，对其行动必须依赖制度和规则加以约束。

五、结语

政策网络作为研究社区治理的分析框架,既是社区治理的分析方法，也是社区治理的手段。它通过分析社区的网络环境、正式的与非正式关系与行动者特性与偏好等相互间形成的关系结构及互动过程，揭示社区政策网络多元主体的资源能力、利益诉求、互动规则对社区治理结果的影响，以及对其因果关系机理的解释，突出了政策网络对于社区治理研究的重要功能与价值。同时也要看到，社区治理的政策网络分析方法必须克服关系主义的个体研究和结构主义的整体研究二者的缺陷与不足，需要跳出“网络与结果”的逻辑之争。政策网络分析模型是一种有益的分析路径，但还需要不断弥补和发展新的分析变量以便发展出关于网络与产出的更加完善和更有解释力的分析模型，以符合社区治理的实际需要，同时满足社区治理发展的要求。

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