多源流理论与建设服务型政府

柳发根，陈秀珍

（1.华中师范大学公共管理学院，湖北 武汉 430079；2.贵州师范学院历史与社会学院，贵州 贵阳 550018；3.怀化学院公共管理系，湖南 怀化 418000）

一、政策议程设立维度的服务型政府建设困境

作为一种全新的政府管理理念，服务型政府完全不同于传统政府，它不是控制导向而是服务导向，不是效率导向而是公正导向，把工具效用与价值观照有机结合，包含着合作和信任整合机制，德治与法治有机结合，行政程序的灵活性与合理性相统一，行政自由裁量权受道德制约，前瞻性地提供公共服务。[1](p11-13)

具体到政策制定的前阶段——议程设立领域，服务型政府要求其回归公共权力本质，充分考虑公民需求，尊重公民权利，以维护和增进公共利益为根本目标，及时、有效、高质量地回应公众需求，让反应公民权益的社会问题不断进入政策制定者的视野。然而，当前我国的政策制定模式，还受我国传统政治体制和思维模式的羁绊，在一定程度上导致服务型政府建设存在诸多困境。

王绍光将我国政治决策过程中的议程设立概括为以下模式：[2](p140-143）（1）关门模式。在这种模式里没有公众设置议程的位置，议程的提出者是决策自身，他们在决定议事日程时没有、或者认为没有必要争取大众的支持。（2）动员模式。在这一模式里，决策者提出议程，然后争取公众的支持。也就是说，先有政策议程，后有公众议程。（3）内参模式。在这一模式里，议程不是由决策者提出，而是由接近权力核心的智囊提出的。（4）借力模式。社会精英提出议程，公布于众并借助于公众舆论的压力使决策者接受其政策建议。（5）上书模式。通过给决策者写信，提出政策建议并通过决策者进行政策议程的方式。（6）外压模式。这是一种通过公众议程进入政府议程的模式。政策建议一般由政府系统以外的人提出，然后通过公众舆论的力量，使决策者改变旧议程，接受新议程。王绍光指出，关门模式和动员模式逐渐式微，内参模式成为常态，上书模式和借力模式时有所闻，外压模式频繁出现。这表明政策议程的设置日益科学化和民主化。 从公众参与的角度来看，关门模式公众参与度最低，外压模式参与度最高。但如果放在建设服务型政府的情境下进行观照，这些模式的公众参与都不足，这是它们一个显著的缺陷。

由于存在公众参与不足的缺陷，政策制定者可以带着有色眼镜任意筛选政策问题，这就导致了部分政策不能落地生根，损害了服务型政府的宗旨。近年来，一些政策“好看不好用”、甚至“不出中南海”，就是这方面问题的体现。与一些政策出台之后被束之高阁或锁进文件柜不同，另一些得到了执行，但是它们是采用变通的办法执行的。像“附加条件的执行”、“走过场式的执行”、“曲解其义的执行”、“阳奉阴违的执行”，这些都是“上有政策，下有对策”的具体“变通”体现；其根源是政策制定的不科学、不合理。另一方面，我国政策的生命周期普遍较短，一是因为我国处于转型期，“计划没有变化快”；二是因为政策对社会问题的回应不够。前者是客观原因，后者为主观原因。我们应该从主观方面着手进行改变，通过对社会问题进入政策议程触发机制的创新，使得急迫的社会问题优先进入政策议程；同时，政策方案不断地进行“软化”，最后形成公众认可度高的政策。总之，政府的“乱作为”与“不作为”在这里交织，形成一个纽结，甚至死扣，造成了与服务型政府理念格格不入的局面，需要我们进行改变。

二、多源流理论及其重要贡献

多源流理论是由美国著名政策科学家和政治学家、密歇根大学政治系教授约翰·W·金登在其代表作《议程、备选方案与公共政策》一书中提出的。该理论主要探讨了政策制定的前阶段——议程设立的过程。多源流理论问世以来，引起了学者们的广泛关注，并被应用于对医疗、运输、电信与财政等领域内政策的分析。[4](p136-138)

约翰·W·金登指出，有三条过程“溪流”穿过决策系统，即“问题溪流”、“政策溪流”和“政治溪流”，它们主要都是相互独立的，而且各自都是按照自己的动态特性和规则发展的。但在某个关键的时间点，这三条溪流结合在一起，公共问题就会被提上政策议程，这个关键的时间点就是所谓的“政策之窗”。通常,政策之窗开启的原因在于政治溪流的变化或者是一个新的问题引起了政府官员及其周围人们的关注。政策之窗不常打开而且开启的时间不长，有些开启是可预测的，有些则是不可预测的。当政策之窗打开时，“政策企业家”往往会迅速抓住机会，将漂浮在政府内外的政策建议、备选方案以及解决办法等相结合，利用政治上的可接受性来提出问题和解决办法，三者的结合冲开了政策之窗,从而问题被提上了政策议程，最终有可能走向决策议程。[5](p120-125)

“问题溪流”、“政策溪流”和“政治溪流”的具体内涵如表1所述。

表1 多源流理论中的“溪流”具体内涵

金登的多源流理论回答了三个重要问题，即什么人通过什么渠道向决策者提出政策问题的动议和决策者按照什么标准选择政策问题。笔者以为，其中最精彩是对第一个问题的回答，原因就是尽管第二个和第三个问题的回答体现了多源流理论的创新性，但它们是在借鉴其他理论基础上的创新。相比较而言，对第一个问题的回答是原创性的创新，具有重要的理论价值。正如有的学者所说，多源流理论最重要的理论贡献是将“政治系统的黑箱”透明化。金登通过对政策过程的各方参与者及其在政策议程设立和备选方案的阐明中所处的地位、所起的作用和所利用的资源等的详细分析，为我们打开了政策过程的黑箱，使我们能够对这一过程有清晰的了解。他为我们提供了政策参与者的全景分析图,向我们展示了可能的政策参与方及其在政策议程设立或者是备选方案的确定中的重要性程度，他们各自对政策过程发挥影响的具体对象，他们的作用方式及其可资动用的资源。[6](p125-128)实际上，问题源流、政策源流、政治源流实际上原动力都是“人”的作用，不同的政策活动者参与到政策过程的溪流中，等待政策之窗的打开，从而将影响力发挥到最大，促使政策过程的推进。

三、多源流理论与建设服务型政府的理论契合

多源流理论与服务型政府理念和实践有很强的理论契合度和现实一致性，它既是对服务型政府视阈下政策制定困境的回应，为破解传统政府管理模式下政策制定困境提供了可能路径，也是推动服务型政府建设的有效途径。

首先，多源流理论强调各方政策参与者和政策企业家的地位和作用。行政当局、文官和国会等政府内部的参与者与利益集团、学者、传播媒体以及公共舆论等政府外部角色在政策议程设立或者是备选方案的确定中都有不同的地位和作用。在金登看来，政策企业家就是那些为了换取他们所赞成的未来政策而愿意投入其资源的人们，有可能是内阁部长、参议员或者众议员、院外活动集团的说客、学者、美国政府的律师或者职业官僚。政策企业家的作用不仅仅在于推出、推出、再推出他们的政策建议或他们对问题的认识，他们还暗暗地等待——等待一扇政策之窗打开。在抓住机会的过程中，他们对于这些溪流在政策窗口的结合具有极为重要的作用。[7](p288)这可以看出，多源流理论秉持一切政策问题来源于实际，来源于公民的基本意旨。这与服务型政府的本质特征——公民本位和社会本位不谋而合。服务型政府摒弃了官员本位和政府本位，即提供什么服务、怎样提供服务都是由政府说了算；在公共管理过程中，始终把公民的利益放在首要位置，以公民利益的最大化为根本价值追求。[8](p97-101)

其次，多源流理论强调政策议程设立过程是政策企业家对政策方案不断“软化”的过程，软化的方法主要是：撰写论文、提供证言、举行听证会、接受新闻报道、会见一些重要的和不太重要的人士，然后，根据反应，反复修改政策建议，并且把它们在浮现出来。[9](p258)最终，一些符合若干标准的政策建议可以提高其幸存下来的可能性，这些标准就是在技术上具有可行性，体现了政策共同体所持有的价值观，符合建议将会面临的约束条件，赢得普通公众和专业化公众的默认。[10](p181)如果结合服务型政府理念来理解，这些标准实质上就是符合公众认知的可实现的公共利益。公共利益是服务型政府的核心价值取向,因此，多源流理论与服务型政府的核心价值不谋而合。

英国的物理学家、思想家戴维·伯姆认为：“对话仿佛是一种流淌于人们之间的意义溪流，它使所有对话者都能够参与和分享这一意义之溪，并因此能够在群体中萌生新的理解和共识。”[11](p6)从本质上说，多源流理论就是一种政策议程设立的对话机制，对话的参与者是代表公民的政策参与方和政策企业家，对话的目的就是实现公共利益。

四、服务型政府视阈下的多源流理论在中国的运用

党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》，针对一些地方党政机构设置重复和领导成员分工重叠的问题，提出要规范党政机构设置，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门，适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数。执政党在政治决策中的强势地位没有改变，但其政治执行功能弱化了。这就为人大、政协、政府乃至公共舆论留下了政策议程设立空间，使得社会问题更容易受到重视与关注。这就是说，党政机构设置重新规范化，为多源流理论运用提供了政策空间。

更为重要的是，我国建设服务型政府的提出，为多源流理论在我国的运用奠定了坚实的基础。在2005年十届全国人大三次会议的政府工作报告中，温家宝总理首次在报告中提出“服务型政府”的要求，并全面论述了服务型政府建设的五项具体内容：管理方式、行政效率、部门协调、群众参与、政务公开。党的十八大报告指出，“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。党的十八届三中全会报告指出，“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。从以上我国政府文件和党的路线方针中，我们可以看出，服务型政府建设线路已经日益明晰。从最初在建设内容上模糊限定服务型政府到科学界定服务型政府内涵，再到将服务型政府建设置于政府治理的宏观背景下，并首次提出建设法治政府和服务型政府，服务型政府这一理论成果在我国的萌芽到落地的过程得以完整呈现。而在实践中，服务型政府在全国各地如火如荼地展开，理论界也进行了广泛而深入的研究。从政策议程设置的角度来看，顺应服务型政府建设的深入推进，今后政策问题的提出将不再可能是来源于决策机关内部建立的制度性信息收集系统，而是会逐步转变为主要来源于公民的政策诉求，政策将会更好地体现公民的公共利益。

在我国，运用多源流理论来促进政策议程的设立，首先要重视公众利益的表达渠道。我国人大代表和政协委员类似于西方的政策企业家，要提高人大代表和政协委员的代表性，使其成为广大人民群众的利益表达者，从而为很多无法直接与政策中枢接触的基层群众的利益表达开辟通道，扩大政策输入的来源，从根本上建立起良好的问题反馈机制。另外，还要从其他方面加强问题反馈机制建设。比如，加强政策制定领域的听证制度，重视大众传播媒介，提高政策对社会问题的回应水平；利用电子网络技术的发展、公共论坛和电子邮件，使政府与公民、社会之间的对话不再受时空限制。

其次要发挥智库的作用。智库是政策建议和方案的提供主体之一。在政策原汤里,政策共同体内外部漂浮着各种各样的思想，他们相互撞击，相互结合，形成新的思想，其中符合技术可行性和价值可接受性的思想往往会幸存下来。政策制定者所面对的问题是相当复杂的，需要综合诸多学科的知识去分析社会问题，进而提出相对应的解决对策，并对各种对策进行成本效益分析，从而选择最适合或者最满意的公共政策。因此，智库的作用非常重要。

五、结语

服务型政府要求政府及时回归公共权力本质，充分考虑公民需求，尊重公民权利，但在政策议程设立领域，我国存在公众参与不足，政策对公民需求回应不够的问题。多源流理论探讨议程设立的过程，三条过程“溪流”即“问题溪流”、“政策溪流”和“政治溪流”穿过决策系统，开启“政策之窗”，再通过“政策企业家”的努力，从而问题被提上了政策议程，最终有可能走向决策议程。多源流理论契合服务型政府的本质要求，对我国服务型政府建设具有重要启示。当下，根据多源流理论，重视公众利益的表达渠道和发挥智库的作用是推动服务型政府建设的关键举措。

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