新型城镇化与政策的系统性

■杨雪冬（中央编译局世界发展战略研究部）

《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》出台，成为各地推进新型城镇化建设的纲领性文件。然而，由于新型城镇化有个“新”字，一些地方依然会将新一轮城镇化理解为重新规划、重新选址、重新建设，甚至为了追求新的形式、规模和风格以及新的速度而脱离本地实际，采取简单粗暴的行政手段。这并不是杞人忧天，而是正在发生的现实。

这种情况的出现，需要回到政策系统性的讨论。政策在中国发展过程中具有设定目标、配置资源、引导行为等功能，其作用之大甚至一些学者认为中国经验的重要特征之一就是“政策治国”。对于治理中国这样一个快速变革的大国来说，政策的可调整性和原则性，一方面提高了整个国家治理的灵活性和适应性，另一方面给地方留出了解释和执行空间，激励地方自主性和创造性的发挥。但政策的调整变化如果只强调更新、最新，忽视了政策的连续性、互补性和系统性，就会使政策执行者行为无措，最后削弱政策的整体功能。

在城镇化推行过程中，就出现了政策功能紊乱的现象。这集中体现在三个方面：首先，对于城镇化的认识变化较大，缺乏一致性。中国是一个内部多样性的发展中大国，城镇化必然要有不同形式和推进路径，认识变化大有其客观合理性。但是，政策制定者认识的变化，常常会落实到行政行为上。于是，就出现了对城镇化和农村发展关系认识不清晰而导致的城镇化推进“忽冷忽热”，对不同类型城市功能认识不充分而导致的推进重点“忽大忽小”等，这些现象放大了在城镇化方面不成熟认识导致的消极影响。

其次，城镇化建设中由于政策缺乏一致和协调造成资源浪费。城镇化是空间的变化过程，涉及到土地的规划使用以及大量设施的修建，如果建设规划随意调整，相关领域的政策之间缺乏协调配套，就会产生巨大浪费，有的甚至是难以恢复的后果。例如，一些地方的领导更换后，为追求短期政绩制定新的发展规划，从而迫使对原有的城镇规划进行调整，不仅违反法律，也有悖于发展的客观规律。再比如，新农村建设与新型城镇化之间的关系在国家政策层面以及地方执行层面没有完全理顺，造成原来投入农村的许多资源，道路、饮水、公共场所等的建设，因为要实现人口向城镇集中而浪费。

第三，国家层面政策制定透明度低，放大了政策出台滞后对地方执行者行为的消极影响。在新型城镇化规划出台之前，许多地方都在探索本地的城镇化推进方式，并且取得了一定的成效。但由于国家将新型城镇化确定为发展战略，使得许多地方都在盼望着规划的尽快出台，为下一步工作找到依据，因此放缓或者搁置了原来的工作。有的地方则担心新政策产生新约束，因此加快工作步伐，产生诸多违反规定甚至法律的行为。

政策是实现国家治理效果的基本手段之一。而其系统性不足，已经制约了国家治理体系和治理能力的现代化。要提高政策系统性，除了要重视政策的连续性外，更要重视政策之间的协调性、互补性，因为各政府职能部门依然在资源分配中掌握着巨大的权力，并且相互间缺乏有效的沟通协调机制。

新型城镇化被认为是中国实现进一步发展的重要支撑，人口向城镇的快速集中，必然形成新的社会关系、新的交往方式以及新的社会政治需求，这既是实现国家治理现代化的前提，也是现代化国家治理要面对的基本问题。在这个意义上，要稳妥推进新型城镇化，更需要认真检讨政策的系统性。