加强生态环境综合整治 推动美丽乡村建设

◎ 文/于法稳

加强生态环境综合整治 推动美丽乡村建设

◎ 文/于法稳

改革开放30多年来，农村经济发展取得巨大成就的同时，由于多方面原因，农村生态环境问题也日益突出，不仅威胁着农民生活和农业生产，而且制约了农村生态文明建设的进程。笔者着重从生态环境综合整治入手，对美丽乡村建设中的相关问题进行探讨，据此提出政策性建议。

严峻的生态环境形势及政策执行层面的问题

1.严峻的生态环境形势

与过去相比，农村人居生态环境发生了很大变化，不再源于单一的不当行为，而是逐渐演化为生活、生产、生态三种不当行为的叠加。在生活行为方面表现为农村居民生活垃圾、生活污水的任意堆放及排放；在生产行为方面表现为农业生产过程中大量化肥、农药、杀虫剂、除草剂的使用，规模化养殖粪便、污水的任意排放，农作物秸秆的任意堆放及焚烧等；在生态行为方面则表现为污染企业及城市污染向农村加速转移，造成广大农村地区饮用水质的污染以及废气对大气质量的影响。

2.原因剖析

（1）重视单方面建设，缺乏全盘考虑。从理论上来讲，农村生态文明建设是生产、生活、生态“三位一体”的系统工程，但调研发现，农村生态文明建设普遍存在重视基础设施建设、泥草房及危房改造等生活方面以及村庄美化、环境治理等生态方面，而对于如何加强农业生产，提高农业可持续能力，增加农民收入等方面没有给予足够重视。

（2）部门之间缺乏有效的协调机制。其一，典型示范名称混乱，牵头协调单位五花八门。农村生态文明建设需要各个相关部门相互协调、共同推动。党中央、国务院提出美丽乡村建设之后，各个部门都给予了积极响应。但调研发现，围绕着美丽乡村建设，不同部门都在推行各自的行动计划，造成了美丽乡村建设过程中的名称混乱，如“文明村”、“生态村”、“生态文明村”、“美丽村庄”、“示范村居”等。同时由于牵头或者管理部门不统一带来了一系列问题，如国家部门文件下发渠道不顺畅，监督检查执行力度不明确等问题。其二，国家投资分散，项目不能协调发挥作用。美丽乡村建设涉及多个部门，不同部门的项目之间缺乏联系，难以发挥协同作用。这种方式导致了国家投资的分散，难以达到预期成效。其三，缺乏全局考虑，工程体系不完善。调研发现，很多地方在基础设施，特别是基层办公场所建设中，不同部门都要求基层有单独的设计，缺乏与其他部门之间的协调，造成了土地资源的极大浪费。当前投资的主要对象是地面工程建设，如村内道路、文化广场、农村饮水安全工程、供电、村里路灯等硬件设施，以及农民的泥草房、危房的改造工程，而对地下工程，如污水设施建设关注不够，美丽乡村建设工程体系不完善。

（3）政策支持方面难以“立地”。其一，有些项目设计中政策支持不符合基层实际。以沼气池建设项目为例，要求养殖场运行两年才能申报（其间造成的污染如何处理？），同时要为周边80户农民供应沼气。这在广大北方平原地区还可以实施，但在重庆、四川、贵州、云南等山区，农民居住较为分散，根本就不具有可操作性。同时，不同区域在项目造价成本方面也存在极大差别，如果单纯以一种模式要求，势必造成部分地区难以实施。其二，强制推行一些项目，既没有资金支持，也没有政策支持。一些地区在推行美丽乡村建设中，只提出建设项目，而这些项目既没有资金支持，也没有政策支持，但对下级部门则按照一定的进度进行考核、验收，由此给地方政府特别是经济实力相对较弱的县市造成了巨大债务。此外，有的地方采取“以奖代补”的方式来推动美丽乡村建设，其结果是许多基础条件比较好的村顾虑重重，担心工作完成之后不能得到奖补资金，而不愿意大力推进美丽乡村建设；而基础较差的村则渴望加快美丽乡村建设，通过贷款等方式，投入大量的人力物力财力，结果未能得到奖补资金，一方面增加了村级债务负担，另一方面导致了村干部与农民之间的矛盾。其三，政策考虑不周，引发基层矛盾。在基层执行政策时特别是由于泥草房、危房改造申报数量与下拨资金数量不匹配，则会给相关部门、乡镇的工作造成极大的被动。如一个村上报了10户，结果只拨付8户的补贴资金。如果当地政府为了平息矛盾，采取将8户补贴进行均分的处理方式，一方面会导致8户农户不满意，另一方面则会面临上级部门的纪检、监察部门的审查。如果不采取这种方式，则面临没有得到补贴的2户农户上访。

（4）基础设施的管护机制缺失及制度无效。其一，经济基础薄弱导致的管护机制缺失。在美丽乡村建设工程中，普遍存在着重建轻管现象。环保部门推行的集中连片环境综合整治工程，污水处理厂、垃圾中转站、运输车、农村安全饮水工程等基础设施都比较完备，但由于乡镇、村集体经济基础薄弱，农村基础设施和公用事业的经营管理呈现出有人建、有人用、无人管的情况，损毁情况比较严重，导致国家投资浪费。其二，农村“一事一议”制度无效。调研发现，许多村民存在“自扫门前雪”的心态，对自己有利的事情要求村“两委”给予解决，而对自己没有利的事情坚决反对，从而造成事难议、钱难筹、工难派。即使议成了，筹措资金的难度也较大，很难完成较大项目工程建设，制约美丽乡村建设的步伐。

政策建议

1.做好政策的顶层设计，促进美丽乡村建设

（1）加强政策的顶层设计。实现从项目导向转向基层需求导向。同时，根据不同区域经济发展状况，设计不同的发展模式。

（2）建立统一管理的协调机构，统一名称。围绕着美丽乡村建设，自上而下统一管理机构，便于推动工作的开展；各个部门之间应建立一种协调机制，共同推动美丽乡村建设。

2.对不适合基层实际的政策进行及时调整

根据出现的问题对政策进行及时调整，确保不给基层政府、村集体带来经济负担。应将泥草房、危房改造资金整合，对房子集中改造，不再把资金分配到户；同时，迁村并点应在泥草房改造之前，否则会造成国家投资的浪费。这需要民政部门、建设部门、新农村建设部门等相互协调。

3.建立农村基础设施与环境管理的创新机制

逐步建立农村基础设施与环境管理模式的创新机制，明确管理主体和管理责任，加强对管理人员的技术培训，提高管理人员知识水平和管理技能；根据不同区域经济发展水平，加大对行政村的转移支付力度，专门划拨部分资金用于基础设施的日常管护；在一些特定区域进行项目建设时，增加部分投资，如黑龙江省增加铲车或者推土机数量，冬季用于道路铲雪，空闲时对外进行工程施工，增加一定的经济收入，弥补日常管护经费的不足。

4.建立种植业、养殖业协调发展的产业体系

通过建立种植业、养殖业相互协同的产业体系，发展循环型农业，减少规模化养殖对农村生态环境的污染，同时在一定程度上减少化肥施用量，改善土壤，提高农产品品质。

5.建立农药包装物、塑料薄膜等回收机制

制定农药包装物、塑料薄膜回收奖励办法，提高农民参与积极性，发挥销售企业在农药瓶、肥料袋等包装物回收中的作用。以部分补贴的形式，鼓励农药经营单位负责回收，由有资质的企业集中处理，减少对环境和水源的污染。

6.加强农村污水处理模式及技术的研究

针对不同区域，组织不同领域的专家、实际工作者研究适应于不同区域的农村污水处理模式与技术，以供不同区域进行选择。

7.加强对农民的义务教育

采取刚性政策，强化农民的义务教育。

（作者单位：中国社会科学院农村发展研究所）

编辑：王慧