加快资源枯竭型城市转型重生再发展

◎ 文/方创琳

加快资源枯竭型城市转型重生再发展

◎ 文/方创琳

资源型城市是以资源为主导驱动要素发展起来的城市。新中国成立以来，我国先后建立并发展了262个资源型城市（区、县），这些资源型城市为保障国家能源资源安全、形成独立完整的工业体系、促进国民经济社会发展作出了历史性的贡献。在全球性资源日趋短缺的今天，在新型城镇化背景下，资源型城市，尤其是67座资源枯竭型城市面临着一系列亟待解决的现实问题，急需从国家战略高度提出资源枯竭型城市转型重生与再发展的对策建议，这对我国建设资源节约型城市和环境友好型城市，对推进新型城镇化健康发展都具有十分重要的现实意义。

资源枯竭型城市面临日益严重的“次生性”城市病

资源枯竭型城市因资源而生，因资源而盛，也因资源枯竭而衰，城市发展具有明显的“短命效应”。由于所有资源型城市受“原发性”资源枯竭病的惯性影响，导致我国资源枯竭型城市在转型重生中面临着同非资源型城市相比特有的日益顽固的“次生性”专科城市病。

1.经济发展具有强烈的资源“路径依赖症”，可持续发展能力亟待提升

资源型城市在经济发展上严重依赖资源开采、加工，资源产业一业独大，多数资源型城市资源开采及其加工业占工业总产值的比重在30%以上，相当多城市超过50%以上。这些城市经济结构单一，增长缺乏后劲，设备严重老化，现代制造业、高技术产业等仍处于起步阶段，人才、资金等要素集聚能力较弱，创新水平低，进一步发展接续替代产业的支撑保障能力严重不足。许多资源型城市把争取国家资金支持和政策优惠当作转型发展的重要路径，这就使得资源型城市转型发展像其形成之初一样，带有强烈的“政府主导色彩”，“输血式”特征明显，“造血式”功能不强，缺乏本土化基础。发展路径依赖效应和资源型产业自强机制严重阻碍着接续替代产业成长和产业结构的优化。

2.社会发展带有明显的“老年综合症”，民生及社会保障问题亟待改善

资源型城市生命周期通常较短，比一般的综合型城市更容易提前进入更年期和老年期，因为资源型城市就像一位各种功能退化了的“老人”，伴随资源枯竭型城市出现了经济发展缓慢，下岗职工增多，城市和企业负担过重，群众居住环境差，对生活压力产生恐慌，对权益得不到保障易产生不满等。一系列财政、社会保障、就业等压力的累积，加剧了地企矛盾，民生问题与社会不稳定因素增长，亟待采取切实可行措施显著提升改善城市环境。

3.生态环境建设具有明显的“后天迟怠症”，人居环境亟待修复治理

由于资源型城市发展重开采轻保护，开山采矿造成自然生物链及生态平衡遭到破坏，加速水土流失，诱发塌陷、滑坡、泥石流等新的地质灾害隐患不断出现，带来的生态环境破坏严重。由于生态环境治理欠账过多，积重难返，沉淀的一系列环境污染和生态破坏问题在资源衰竭后无力修复治理，导致资源枯竭型城市环境污染与生态退化问题严重。

4.城市建设带有严重的“体制分割病”，城市转型亟待理顺体制机制

我国绝大多数资源型城市兴起于计划经济时代，政府力量为主导，国有企业为主体，建立起的资源型产业具有很大的发展惯性和超强的稳态性，普遍存在“矿城一体”、“城企合一”、“企政合一”现象。企业管理城市，企业功能等同于城市功能，企业和城市行政管理体制不顺普遍存在，导致中央、省属企业与市、县在区划边界上犬牙交错，层次重叠，与城区在规划、道路等基础设施建设和公共服务建设等方面基本上都是各自为政，不适应市场经济发展和城市转型的需要，僵化、条块分割管理体制亟待理顺。

加快资源枯竭型城市转型重生与再发展的建议

资源枯竭型城市转型是世界性问题，但不是世界性难题，国内外资源枯竭型城市成功转型的一系列案例和经验证明，资源枯竭型城市转型是一项长期性的艰巨任务。针对我国资源枯竭型城市转型重生面临的日益严重的“次生性”城市病，必须进一步贯彻落实《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》，把加快资源枯竭型城市转型再发展提到优先重要的地位。

1.大力发展接替产业，实现资源枯竭型城市发展的再工业化

针对资源枯竭型城市产业发展存在的严重“路径依赖病”，借鉴大庆、焦作、新余等资源型城市成功转型经验，大力发展接替产业，资源开发由地下转为地上，走综合开发之路，经济结构由黑变绿，由资源主导型转为市场主导型，由资源密集型、增量型、封闭型和低水平小规模的投入漏出型结构向技术与知识密集型、质量型、开放型和投入产出型结构转变，走新型工业化的综合发展之路；废物利用由废变宝，走循环经济发展之路。在产业转型过程中，树立“你发财，我发展”、“你高级，我升级”的联合协作发展意识，主动“攀亲”，甘当配角，甘当名牌企业名牌产品生产的“配套车间”，建立不同类型的资源枯竭型城市重生可持续发展示范区，激活闲置的国有资产，确保国有资产保值增值，力争非资源产业对城市经济发展贡献率超过60%以上。

2.加快城市功能转型，实现资源枯竭型城市发展的再城市化

针对资源枯竭型城市社会发展存在着明显的“老年综合症”和有“城”无“市”、功能区混杂、社会服务功能弱、投资环境差等问题，在新型城镇化背景下，实施再城市化战略，推进资源枯竭型城市由“城”变“市”，实现城市改性、改职、改形、改容等综合转型，不断完善城市综合服务功能。建立资源开发与城市可持续发展协调评价制度，开展资源枯竭型城市可持续发展预警与调控，促进资源开发和城市发展相协调。加快发展现代服务业，鼓励发展战略性新兴产业，推进资源型城市由原来的工矿城市向综合性工业城市、生态城市、创新型城市、低碳城市和智慧城市转变。

3.创新体制机制，推进资源枯竭型城市发展的再市场化

针对资源枯竭型城市建设存在的严重“体制分割病”，建议创新“由皮到瓤”再发展的体制机制。一是创新利益分配共享机制。合理调整矿产资源有偿使用收入的中央和地方分配比例关系，促进资源开发收益向资源枯竭型城市倾斜，建立合理的利益保障机制，改善资源产地居民生产生活条件，共享资源开发成果。二是创新接续替代产业扶持机制。对符合条件的接续替代产业龙头企业、集群在项目审核、土地利用、贷款融资、技术开发等方面给予支持，引导资源型城市因地制宜探索各具特色的产业发展模式。三是大力发展混合所有制。采取特殊政策，壮大非公有制经济的发展，让这些企业在激烈的市场竞争中不断地“混合杂交”和“优生优育”。通过发展混合所有制经济，使资源枯竭型城市经济真正活起来。

4.治理城市生态环境，实现资源枯竭型城市发展的再生态化

针对资源枯竭型城市生态环境保护存在的严重“后天迟怠症”，把资源枯竭型城市的生态文明建设摆在突出地位，采取果断措施恢复矿区和城区本来良好的生态环境，实现自然生态系统的平衡良化，推进绿色发展、循环发展、低碳发展，建立历史遗留工矿废弃地复垦利用实验区，确保历史遗留矿山地质环境恢复治理率由2012年的28%提升到2020年的45%以上，工业固体废弃物（不包括尾矿）综合利用率达到85%以上，逐步使资源枯竭型城市恢复青山碧水和蓝天沃野。

*本文系国家社科基金重大项目（编号：13&ZD027）的阶段性成果

（作者单位：中国科学院地理科学与资源研究所）

编辑：蔺丽莉