人大调研刍议——以区县人大常委会为例

文/孙述洲

人大调研刍议
——以区县人大常委会为例

文/孙述洲

人大监督工作的开展，离不开调研，调研的质量相当程度上决定了监督工作的质量。但人大调研中还存在诸多被有意无意忽视的问题，制约了监督工作的实效。

一、调研对象：更多地到群众中去

在人大调研政府工作中，运用最普遍的一种调研形式是召开政府职能部门座谈会，通过听取政府部门汇报来了解情况。但是，如果仅仅或者主要依靠召开政府部门座谈会开展调研，也存在明显的弊端：一是由于存在一定的利害关系，政府部门可能选择性汇报，报喜不报忧，一些真正的问题可能会被遮蔽；二是监督者与被监督者看待事情和问题的角度不完全一致，仅仅听取政府部门汇报，容易导致监督视角的缺失；三是由于调研的很多材料都来自政府部门，由此形成的调研报告与政府部门的报告内容有同质化倾向，有的调研报告甚至基本上是政府部门报告的翻版(政府的专项工作报告通常包括基本情况、在在的问题、下一步打算等内容，而人大的调研报告也是基本情况、存在的问题、意见建议)，一方面导致人力物力浪费，另一方面也影响听取和审议政府专项工作报告的效果。

政府服务的对象是群众，工作效果如何要靠群众评判，工作中存在的问题群众最清楚。因此，人大开展调研，除了通过听取政府部门汇报外，还应更多地选择工作所涉及的主要对象即群众作为调研对象，通过面对面座谈、明查暗访、发放调查问卷等形式来掌握情况、了解问题。比如，调研教育工作，就需要更多的调研学生、老师和家长，因为他们是教育工作的主要参与者和涉及对象，他们对教育的质量、教育中的问题，感受最深，也最可能发现教育中存在的一些问题。

二、调研目的：人大不是政府的智囊团，重在督促解决问题

目前，上海市各区县人大常委会主要依靠各工作委员会开展调研，其所涉及的工作方方面面，但受限于人员、时间等因素，要想对所涉及的方方面面工作都有专业性的思考是不可能的。实际工作中，有些调研报告提出的建议大而化之，无外乎宣传引导、加强领导、严格执法、完善政策、资金保障，看似十分全面，实如隔靴搔痒，不能切中要害。有些建议甚至似是而非，政府部门难以采纳办理。人大是代表机关和民意机关，优势在代表，在于能及时整合民意，发现问题。深入代表和群众，调研才能掌握真实情况，发现真正的问题。

那么，发现问题之后，是不是都要提出专业、有针对性的建议呢？笔者的看法是不一定。有些简单、明显的问题，比较容易提出针对性的建议；有些问题涉及面广，形成的原因复杂，需要更加深入的研究，甚至需要聘请专家进行深入探讨，才能拿出科学、可行的方案。发现和提出问题，是解决问题的基础，也是人大工作的重要内容，但人大不是政府的智囊团，而是监督者。从某种意义上说，人大是给政府工作“挑刺”的，其工作逻辑是：通过调研，发现问题，然后督促政府解决问题，达到推动面上工作的目的。至于如何解决问题，更多的要靠政府自身去研究和落实。

三、调研内涵：不能重调查轻研究

调研，顾名思义，包括调查和研究。前者包括了解情况、搜集数据等，后者包括分析和研究材料、数据。人大开展调研，旨在通过各种形式了解掌握情况，发现和提出问题，分析产生问题的原因，加深对问题的认识，进而提出意见建议，促进工作。很显然，人大的调研，既包括调查，又包括研究。但在实际的调研工作中，往往重视调查，却轻视了研究。掌握了情况和数据，却缺乏对情况和数据的梳理和分析。表现在调研报告中，就是罗列事实和数据，却没有对问题及其产生原因的分析。这样的调研，连真正的问题都没有找到，遑论推动解决问题、促进工作？因此，人大的调研要还原调研的本来面目，真正做到既“调”又“研”。

四、调研组织：综合性议题应“集团作战”

目前，人大调研主要是依靠各工作委员会进行，而各工作委员会开展调研基本上是各自为战。例如城建环保工委就调研城建环保方面的工作情况，教科文卫工委就调研教育、科学等方面的工作情况。但是，这种调研形式，难以适应涉及面广、跨条线的监督议题。例如调研教育工作，可能涉及财政、城建、规划、交通、社会治安、人力资源等多方面，单靠一个工作委员会，难以多角度、更深入地开展调研。而由一个工委牵头、相关工委配合，多个工作委员会联合开展调研，变单兵作战为集团作战，就可以避免上述缺陷。2013年，上海市部分区县人大常委会对政府“十二五”规划中期评估的调研，就是多工委联合调研较为成功的例子。