30万罚款限额的背后考量

文林圻

30万罚款限额的背后考量

文林圻

4月23日，市十四届人大常委会第十二次会议表决通过关于修改《上海市人民代表大会常务委员会关于市人民政府制定规章设定行政处罚罚款限额的规定》的决定。本次修改决定共一条，即对于尚未制定法律、法规的，将市政府制定规章对违反行政管理秩序的行为设定罚款的限额提高至三十万元。

提高定额罚款限额

1996年9月26日，市十届人大常委会第三十次会议通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于市人民政府制定规章设定行政处罚罚款限额的规定》，规定对非经营活动中违反行政管理秩序的行为设定罚款，不得超过1000元；对经营活动中违反行政管理秩序的行为设定罚款，不得超过3万元。2006年8月11日，市十二届人大常委会第二十九次会议对这一规定作出修改，规定对违反行政管理秩序的行为设定罚款的限额为3万元，但对涉及公共安全、人身财产安全、生态环境保护、有限自然资源开发利用方面违反行政管理秩序的行为，可以设定不超过10万元的罚款。

本次常委会的决定是对这一规定的第二次修改。政府议案提出对违反行政管理秩序的行为设定定额罚款的限额为20万元，报送市人大常委会审议后，常委会组成人员认为，随着本市经济社会发展，根据依法行政的实际需要，适时调整政府规章设定行政处罚罚款的限额，是必要的，同时建议进一步提高定额罚款的限额。考虑到《规定》自2006年修改以来本市经济社会发展的实际情况，以及为本《规定》未来一段时期的适用留出必要的空间，并处理好与法律、行政法规、本市地方性法规关于罚款设定极值之间的协调性，建议将市政府制定规章对违反行政管理秩序的行为设定罚款的限额进一步提高至30万元。这样做，不仅可以提高违法行为的成本，有利于更好地发挥政府规章在加强社会治理、推进法治政府建设中的作用，更有利于推进实现上海建设最安全的大都市的目标。横向比较目前各省（市、区）关于政府规章设定罚款限额的规定看，上海目前关于政府规章设定定额罚款的数值是最高的。

删除按倍数设罚的表述

政府议案提出，对特定违法行为，市政府规章可以按照违法所得的倍数设定罚款且在按照倍数计收时不受最高定额的限制。对此，市人大法制委研究认为，按照违法所得的倍数设定罚款，是实施罚款处罚的具体计算方法。但依照行政处罚法的规定，规章按倍数设定罚款也应当受到最高限额的限制。同时，考虑到《规定》第三条已明确“市人民政府制定规章时，可以在罚款限额的规定范围内，根据过罚相当的原则，对公民、法人或者其他组织设定不同的罚款幅度；根据经营活动中违反行政管理秩序行为的不同情况，规定适当的罚款计算方法”，本次修改没有必要对按照违法所得的倍数设定罚款这一具体的罚款计算方法再作表述。为此，经常委会表决通过的决定中删除了相关的规定。

让违法者付出更高的成本

在审议中，也有一些意见提出，要进一步加大市政府规章对违法行为的惩处力度，对于严重违法行为，必须提高政府规章罚款额度，将违法者罚得“倾家荡产”。市人大法制委研究认为，罚款仅是运用行政手段给予违反国家行政管理秩序行为的一种财产性惩罚；提高当事人的违法成本还可以通过追究民事责任、刑事责任，使其付出与违法收益相等乃至远高于违法收益的代价。同时，地方政府规章仅是可以设定罚款的最低层级的法律文件，对需要通过罚款予以规制的违法行为，还可以通过法律、行政法规、地方性法规等多个位阶的法律性文件加以规定。对实践中市政府规章设定定额罚款需要超过三十万元限额，或者按照违法所得的倍数计罚需要超过三十万元限额的，均可以依照《规定》第二条关于“个别规章对某些违反行政管理秩序的行为设定罚款，确需超过上述限额的，由市人民政府提请市人民代表大会常务委员会审议决定”的规定办理。