新型城镇化的改革取向

◎ 文/杨开忠

卷首语

新型城镇化的改革取向

◎ 文/杨开忠

我国城镇化是影响世界的重要过程。改革开放以来，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点。35年来，高速城镇化推动了我国经济社会转型，使5亿多人口摆脱贫困，实现了年均10%的经济增长，由低收入国家跨入中上等收入国家行列，并正在快速地迈向高收入国家，其中，沿海地区绝大多数省市已经进入高收入国家和地区行列。同时，我国城镇化避免了大范围失业、贫困和出现贫民窟等问题。

我国以往的城镇化，也就是旧的城镇化，是以追求GDP增长为主导的，主要包括循环的4个环节，即∶为追求GDP增长地方政府投资基础设施和新区、新城开发，进而吸引企业和就业人口，经济活动和人口集聚给地方带来财税收入，地方有更多资金和动力继续投资基础设施和新区、新城开发。根据城镇化周期的一般规律，从现在起到2030年，我国城镇化率仍将处于30-70%的高速发展区间，但随着向高收入社会迈进，城镇化内外环境发生了变化，老路子难以为继，需要寻求新路子。

2012年，中共十八大报告提出，要坚持走中国特色新型城镇化的道路。今年国家制定发布了《国家新型城镇化规划》。与旧城镇化以GDP增长和地方政府为主导不同，新型城镇化是人的城镇化，强调满足人的自由、平等、全面发展的需要；新型城镇化强调市场机制的决定性作用，强调“竞争中立”。可以说，新型城镇化的关键在于实现要素的自由流动和平等待遇，抓手在于政府再造。笔者认为，新型城镇化改革的优先领域主要包括6个方面∶

1.自由迁徙改革。旧城镇化过程中，人是不能自由流动的。与此不同，推进新型城镇化必须推进人的自由迁徙改革。一是在有合法稳定就业和合法稳定住所的条件下，放开城乡落户限制，并相应地建立政府管理调节人口流动的体制机制。鉴于特大城市人口迁入预期收益高，为防止可能的人口过度集聚，其合法住所条件可以提高一些；二是创新公共服务提供体制，推进基本公共服务均等化。

2.土地改革。与旧城镇化低密度、分散化发展不同，新型城镇化强调紧凑型城市和城市集群，鼓励城市集中、高密度、公交优先、混合土地利用、内涵式发展。为此，要推进农村土地确权登记颁证，形成城乡统一的建设用地市场，建立健全公开、公平、公正的农村土地征用制度，对房地产持有环节征税。

3.创新体系改革。与传统城镇化以投资和廉价劳动力、土地、环境服务为主要驱动力导致“千城一律”、同质、同构不同，新型城镇化强调创新驱动，鼓励差别化、个性化发展。为此，必须推进创新体系改革，形成知识创造、保存、传播和应用的自由市场，激发创新活力。

4.投融资改革。与旧城镇化过度依赖土地财政不同，新型城镇化强调城市建设投融资透明、规范、多元。因此，推进新型城镇化必须深化城市建设投融资体制改革，建立透明规范的城市建设投融资机制，建立地方发债制度，规范和扩大公私合作制，建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。

5.环境管理改革。创造水权、环境排放权、节能市场，强化生态环境保护的制度、激励和工具，使之能在跨部门、跨地区的范围内有效实施。

6.城市规划设计改革。在规划设计领域扩大市场机制和公众参与，完善规划设计规范，建立健全与要素自由流动和人民民主相适应的城市规划设计制度，建立有利于紧凑城市和城市群发展的城市规划设计制度。

（作者系北京大学政府管理学院教授、中国区域科学协会会长）