略论地方政府融资平台的法律属性

□陈骁

地方政府融资平台是现阶段地方政府举债的主要载体，在我国市场经济中正扮演着愈来愈重要的角色，为地方建设筹集了必要的建设资金，为降低金融危机的消极影响以及加速我国城镇化进程都发挥了积极的作用，产生了较好的经济效益和社会效益。但与此同时，融资平台债务余额的高速增长、治理机制不完善、举债方式的不透明等因素所带来的负面影响也不可小觑，这也增加了地方政府债务问题的复杂程度。厘清地方政府融资平台的法律属性，对于明确各方权利义务关系，加强对地方政府融资平台的监管，完善地方政府债务的治理有积极的意义。

根据国发[2010]19号文所作的官方表述，地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立的，承担政府投资项目的融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。因此，地方政府融资平台具有以下几方面的法律特征：

第一，发起主体是地方政府。地方政府融资平台主要是由地方政府直接出资设立，因此在成立伊始就带有明显的“官方”特质。地方政府融资是一种典型的市场化政府经济行为，地方政府融资平台则是政府作为特殊主体参与市场活动的载体，是地方政府间接或直接向市场融资的通道。这种“官方”的特性主要体现在以下四个方面：一是地方政府通过设立融资工作领导小组，对融资平台的投、融资工作进行引导，协调联系辖内各金融机构，直接策划、指导辖内的重大项目的融资工作；二是地方政府可以直接任命董事会、监事会成员，或是提名高管人员；三是地方政府可以对融资平台委任财务总监或是财务负责人，融资平台的财务与资金调度需要地方政府金融领导小组同意后方可实施；四是地方政府的财政部门、发改部门、金融办可以对融资平台进行监督。由于传统计划经济的惯性，我国现阶段政府职能转变尚不到位，政企不分的观念还没有根除，不少地方政府融资平台主要由政府管理，经营权利和融资权利的独立性相对较弱。

第二，在法律地位上是独立法人。无论是经营性、准经营性还是非经营性的地方政府融资平台，除一些特殊单位（如土地储备中心）为事业法人外，绝大多数是按照《公司法》设立的企业法人。独立的法人资格可以使地方政府融资平台以自身的名义从事项目建设、经营、管理和对外融资等活动，能够市场化运作，按照市场规则从事投融资活动。地方政府融资平台在外观上是以公司形式存在的主体，其以市场主体的身份承担政府职能是其显著的特征。地方政府融资平台在法律属性上为独立法人有其必要性，将融资平台的行为与地方政府之间进行有效的隔断，降低地方政府的风险，尽管地方政府可能承担“兜底责任”，但是根据《公司法》的基本原理，地方政府仅对其出资额承担有限责任。

第三，地方政府融资平台是特殊法人，其特殊性体现在成立目的的公益性。地方政府融资平台设立的主要目的是满足城市建设的需要，与一般市场主体相比，最大的特点在于经营范围的特殊性，其在经营中承担了一定的政府职能。这些均为“市场失灵”的领域，市场中的其他主体一般不愿意或是没有能力介入，地方政府通过融资平台提供上述公共产品以弥补“市场失灵”，体现公益性目标。但是在实际运行中，其公益性目标会与盈利性目标出现一定程度的冲突。政府融资平台是企业法人，具有追逐利益最大化的属性，企业化的运作方式决定了政府融资平台在经营中必须注重价格和竞争等因素，同样需要考虑成本和利润，需要研究如何在降低成本的情况下完成目标。但是我们应当明确的是，公益目标是政府融资平台的首要目标，也是其成立与运营的目的，盈利性目标应当从属于公益性目标。

此外，地方融资平台与地方政府之间的关系是否可以视为信托关系值得探索。我国《信托法》第2条规定：“信托是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或处分的行为。”首先，地方政府融资平台是独立的法人，符合受托人能以自己的名义从事法律行为的要求。其次，信托是为受益人的利益或者特定目的，这里的受益人和特定目的并没有明确的指定。受益人可以理解为政府，也可以是地方政府融资平台，还可以是政府和融资平台两者。同理，特定目的可以是政府的目的，也可以是在法律范围内融资平台的特定目的。再次，信托中的财产权由委托人过渡到受托人中，受托人享有独立的财产权，一旦信托关系成立，受托人可以自己名义对信托财产进行使用、管理和处分，这与政府融资平台的运行原理相符。基于上述分析，地方政府与融资平台的关系可视为一种特殊的信托关系，将两者之间的关系认定为信托关系的积极意义在于避免地方政府的不当干预，有利于政府融资平台明晰产权、理顺关系，摆脱政企不分的困境。