新型城镇化进程中农民市民化问题研究进展

丁冬想等

摘 要：农民市民化是新型城镇化进程中必然出现的现象，关注农民市民化问题意义重大。本文归纳了中国近两三年来关于农民市民化问题的部分研究成果，分别从概念解读、评价指标、限制因素、解决对策等方面进行了归纳评述。认为既有理论成果紧跟时代脉搏和政策信号，较全面系统地研究了农民市民化问题，在相信这些研究成果会产生实际效用的前提下，建议后续研究在农民利益保护、地方官员政绩考核机制、如何防范新型城镇化沦为圈地运动及房产化等问题上进行进一步研究。

关键词：新型城镇化；农民市民化；研究进展

中图分类号：F323.6 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2014.08.012

Abstract： Urbanization of farmers in new urbanization process is an inevitable phenomenon， and it is also a significant issues. This paper summarizes the part of research on urbanization of farmers in recent two or three years from concept， evaluation， limitations and countermeasures. It was considered that existing achievements kept space with modern tide and pulse of the policy signal which study the urbanization of farmers systematically. By believing in the results of these achievements will have practical utility of the premise， some suggestions for the follow-up study just as protecting the interests of farmers， local officials performance evaluation mechanism， and how to prevent new urbanization become the enclosure movement and real estate movement are put forward.

Key words： new urbanization； urbanization of farmers； research progress

李克强就任国务院总理前后，多次提出我国要大力推进城镇化建设，同时强调要注重中小城市发展，注入生态理念，以人为本，切实保障农民利益等。这与传统的城镇化发展模式有本质区别，因此本轮城镇化被称为“新型城镇化”。纵观中央高层政策信号、会议文件精神以及相关研究解读，新型城镇化最本质的内涵即追求的终极目标是以人为本，而以人为本里面的“人”主要是指农民。重视中小城市发展、生态和景观保护等等，实际上也都是提高相关主体的利益。因此可以说，新型城镇化进程中农民市民化的问题是亟待关注和解决的问题。新型城镇化是一新生事物，但关于在其推进过程中农民市民化问题的研究有了一定基础。笔者拟通过归纳评述国内关于该问题的相关成果，为后续相关研究提供参考。

1 关于“农民市民化”概念及新型城镇化评价指标的研究

1.1 “农民市民化”概念

“农民市民化”不是一个很抽象的概念，简单地说，农民市民化就是生活在农村的一部分农民进入城市长期从事城市非农产业的社会现象。他们在文化、生活方式等方面融入城市，成为推动城市经济、文化、市政建设的重要动力。但学者们在对其定义的过程中，关注点和着重点不尽相同。比如高思远[1]认为“农民市民化”指的是借助城市工业化的推动力量，让农村剩余劳动力离土又离乡地向城市迁移，实现其职业流动与身份地位的同步转换，使其在就业、住房、社会保障、社会地位、价值观念、生活方式等方面向城市市民转化的社会经济过程。周晓唯等[2]则认为“农民市民化”是指在我国现代化建设过程中，农业劳动者借助于工业化和城市化的推动，脱离农业生产进人第二三产业，享有更多的社会权利（主要是享有社会保障），身份转变为市民，社会地位提高，价值观与城市生活相适应，最终实现城市文明的社会变迁过程。而陈学法[3]给该概念下的定义是“在工业化进程中，农民不断地离开土地但可以不放弃土地权益、从农村转移到城市从事非农产业活动并逐步融入城市居民的过程，包括种地农民、被征地农民与农民工的市民化”。

1.2 新型城镇化评价指标体系

关于新型城镇化的评价指标，有些学者进行了研究。张月彗[4]通过收入、社会保障、公共服务、家庭消费结构、人口素质5个维度构建了农民市民化评估指标体系，对1999—2009年全国农村的数据进行了正向化和无量纲化处理，得出了各指标的权重。而张静雨等[5]提出新型城镇化的评价指标体系应包括反映传统城镇化水平的部分指标，更应大比例、大权重地包括反映生态改善和农民利益保护方面的指标。

2 关于农民市民化的存在问题及制约因素的研究

2.1 农民市民化存在的问题

关注度比较高的问题之一是，农民市民化过程中，是政府占据主导地位，手握绝对公权力，虽然政策宣传上都强调是尊重农民自愿，但是农民可能还是处于被动的弱势地位，他们往往是以失去宅基地的支配权等为前提的[6]。因此，农民市民化的主动性和意义有可能被夸大了，有研究调查显示，在问及“是否愿意市民化”的时候，53.8%的农民表示“不愿意”[7]，所以是否真正尊重了农民意愿，是值得关注的问题。

其次，在农民市民化具体实施过程中，农民利益是否得到了保护，也是值得关注的问题。很多地方热衷通过城镇化推动经济发展，却缺乏相关制度创新，忽视市场主体的自主性，缺乏对农民合法权益的有力保护。这种权力驱动型城镇化不仅高估了城镇化的经济效应而且催生许多社会问题，影响社会稳定[8]。

另外，农民市民化进程中，还面临很多困境，比如多数农民思想观念转变滞后、无维权意识获取信息难、就业不理想收入较低、居住环境差、户籍制度差别、社会保障缺失、子女教育门槛高、就业政策不公、住房政策条件高，以及社会上对农民市民化还存在一些错误观念和认识等[9]。

2.2 农民市民化制约因素

有学者将农民市民化的制约因素分成两部分来看，即“离村”和“进城”两个环节。认为农村人口退出环节主要制约因素包括农村土地制度改革滞后、退出信息缺乏、自身综合素质低、家庭关系和社会关系牵制、文化观念束缚等，进入城市环节主要制约因素包括制度障碍、子女教育支持缺失、社会资本短缺、居住成本过高等[10]。持类似观点的还有耿明斋[11]，他认为要在保证农民原有权益不受侵害的前提下，加快解决农民“进得去”城市和“出得来”农村两大难题。要真正解决进城农民的户籍、住房、就业、养老、医疗、教育等社会身份和社会保障问题，使进城农民真正享受与市民同等的公共服务，充分融入城市，使他们真正转化为市民；二是要让农民“出得来”农村，加大对城中村、城边村、产业聚集区涵盖的村和其他有产业支撑区域的村的城镇化改造力度，实现整村城镇化。

还有很多研究，虽然没有明确从这两个角度出发，但概括的内容与此相近。刘新智等[12]认为农村土地的征收问题、城镇住房问题、生活保障问题、教育培训问题、交通问题、生活环境问题等是农民在新型城镇化进程中最关注的核心问题，在推进新型城镇化进程中，应该重点关注这些农民利益诉求，并通过循序渐进推进、搭建全面的制度框架、提高农民对新型城镇化的认知水平等途径予以解决。高思远[1]认为阻碍农民市民化进程的因素很多，既有外在的因素：政策因素、制度因素、经济因素、认知因素；又有其内在的因素：农民自身存在的各方面因素。不仅有土地流转、户籍、社会保障等国家政策的制度性约束，也有城市内部资源的制约，还有农村生产力内部矛盾的制约。

除了上面提到的城市户籍、与选举权等相关的政治权利以及与社会保险、住房保障等相关的其他制度的限制之外。很多城市市民并没有接纳农民，反而表现出强烈的排外倾向[13]。因此，农民要从里到外变成市民，自身的观念、心理、行为方式要转变，外部的社会生存环境也要改善。因此，农民市民化过程中，农民的城市适应性、政策环境等都是制约性因素[14]。

3 关于新型城镇化进程中农民市民化推进对策的研究

3.1 户籍的改革

宋仁登[15]认为提高各参与主体对农民市民化重要性的认识，提高农民的整体素质，取消二元户籍歧视和恢复户籍管理职能等举措，是推动农民市民化可行而且有效的应对措施。要通过改革户籍制度、取消城乡二元化的户籍制度、改革征地制度，提高农民在土地征地收益中的分配利益、为农民纳入社会保障体系提供法律保障、建立有效的财政支农机制，提高农民经营性收入，充分发挥财政支农对增加农民收入的推动作用等途径改善农民在城镇化中的经济机遇[16]。健全规范包括户籍、农村土地、福利体系构建等在内的各项制度，重视进城农民群体的教育，在文化、技术、道德规范和思维方式等方面全面提高新市民素质[17]。

3.2 利益的保护

张远索等[18]提出在新型城镇化进程中，应通过明晰集体土地产权内涵及主体、坚持农民自愿原则、提高土地利用效率和生态环境保护意识、加强监督和开辟投诉渠道等保障农民利益。尹帅[19]在其基础上，又加上了社会保障方面的改革和创新、农民转移就业、重点推进农民工市民化方面的关注内容，指出农民获得城乡的社会保障不需要以放弃土地为前提、农民可以带着土地做市民、改革以农业产值为土地补偿的方式；通过实现资金来源渠道多元化、完善保障体系、深化我国社会保障制度改革等加强现阶段社会保障体系的改革和创新；大力促进农民转移就业和市民化等。

3.3 身份的转变

尹堂艳[20]认为，身份的转变、居住环境的改善不是城镇化的标志，人们生产方式生活方式的改变才是城镇化的关键。要像对待市民一样安排新型农村社区居民的生活：一是按城市标准建设新区，基础设施、公益设施齐全。二是拓宽收入渠道，使新社区居民收入达到一般市民水平。三是使新区居民享受一般市民的生活[21]。

3.4 农民的教育

农民是农民市民化的主体，农民公民素质的培育将有力提高农民市民化的速度和质量。加强对农民公民素质的培育应把农民能力素质、文明素质、诚信素质和信息素质的培育作为重要内容，并从以下3个方面来进行：一是加强对农民公民意识的宣传教育；二是通过各类培训工程和面向农村的职业教育和成人教育进行农民公民素质培育；三是搭建农民公共生活平台，促进农民积极参与，在实践中提高农民公民素质[22]。赵传兵[23]认为应该通过制定就业培训政策、提供教育培训制度保障、试行教育培训券制度、降低失地农民培训压力、整合社会资源、完善教育培训体制等途径加强新型城镇化进程中农民教育培训力度。

3.5 路径的改革

王键等认为[24]农民市民化进程中要降低农民进城门槛，推进新型城镇化的实现路径：发展重点中心镇，其任务与举措包括把加强规划编制和管理作为重点中心镇发展的首要任务、把产业发展作为重点中心镇发展的中心任务、把加快基础设施建设和完善综合交通体系作为重点中心镇发展的重要内容、把改革创新作为重点中心镇发展的主要动力等等。孙守相[25]认为在农民市民化进程中，政府管理部门理念应加以转变，要从“政绩至上”变为“以民为本”；城镇化速度宜缓不宜急，要从“一哄而上”到循“序渐进”；路径上的选择上，要先行先试和顶层设计相结合；方法上要进行优化，从行政命令到行政指导。

4 结 语

新型城镇化是大势所趋，以人为本是本轮新型城镇化的本质特征。农民市民化是伴随新型城镇化必然产生的现象和面对的问题。现有研究多数集中在农民市民化的概念解读、评价指标体系、面临的制约因素、问题解决途径等方面，着眼点较为全面，研究系统性较强。在希望上述既有研究能对我国推进新型城镇化、农民市民化进程中有实质贡献的同时，笔者认为后续研究可以在农民利益保护、地方官员政绩考核机制、如何防范新型城镇化沦为圈地运动及房产化的问题上有更深入的探索。

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