城镇化中农民不失地的创新——三亚力村土地产权制度改革实践

□莫壮才

党的十八届三中全会关于“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”等改革的决定，引起了社会各界的广泛关注和热议。早在两年前，国土部就以城镇化进程中农民不失地为目标，对农村土地产权制度改革做了顶层设计，并在三亚市天涯镇力村进行试点。农发行作为重点支持“新农村建设”的银行，跟进探索支持试点实践的路径和方式。

力村试点改革的制度设计与创新

力村试点集体土地产权制度改革，国土部提出了五条原则性要求：一是坚持农村土地集体所有制，实行土地用途管制制度；二是实行集体土地所有权、使用权（含集体建设用地、农用地和宅基地等使用权）、收益权等三权分离，在收益合理分配基础上，赋予农民对其土地使用权更加充分的依法处分权；三是平等保护土地物权，合理分配土地收益，保证农民生活水平有明显提高，收入持续、稳定、有保障；四是引导各类投资主体进入农村，依法保护投资者合法产权和合理回报；五是大胆试点，统筹谋划，整体设计，稳步推进。

按照国土部试点要求，三亚市政府于2011年12月出台《三亚市试点地区集体土地登记发证办法》《三亚市试点地区农用地流转管理办法》《三亚市试点地区集体建设用地使用权流转管理办法》等文件，在制度层面对农村集体土地产权制度改革作了顶层设计，并在力村实施改革试点。

（一）坚持农村土地集体所有长期不变。三亚市国土部门对力村集体建设用地（含宅基地）以及耕地、林地、草地滩涂等各类土地的集体土地所有权、使用权及他项权（包括宅基地使用权）进行确权登记，市政府分别向集体土地所有者、使用者发放权利证书，赋予长久的土地产权。试点首次明确了集体土地不征为国有，确保了村民和村集体在城镇化进程中不失地。与以往各地城镇化均以农民失地为代价相比，无疑是开辟了一条新路，具有现实和深远意义。

（二）农村集体建设用地使用权可入市流转。主要路径是在市土地市场上另辟一个试点农村集体建设用地使用权流转窗口，并在这个窗口上实现与国有土地同等入市、同权同价流转。窗口流转制度明确规定：对集体建设用地实行用途管制制度，主要用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性项目或活动，避免土地变相流入商品房地产市场。集体建设用地使用权可依法采取有偿、有限期的出让、转让、出租、抵押等方式流转，包括初次流转和再次流转；集体建设用地使用权初次流转最高年限不得超过同用途国有土地使用权出让最高年限，再次流转年限不得超过初次流转合同约定年限的剩余年限。试点制度特别强调，集体建设用地使用权流转必须在土地所有权与使用权分离的前提下进行，而且土地使用权流转后，所有权仍归村集体经济组织所有；使用权流转时，其地上建筑物及其附着物随之流转，后者流转时，其使用范围内的土地使用权随之流转；集体建设用地地价与国有土地同价，由市国土部门组织评估、核定其基准地价，报经市人民政府确认后定期公布。

（三）农村集体农用地使用权可自主处置流转。但必须在不改变农业生产用途、不对本地区造成生态环境破坏、不违反国家环境保护相关规定条件下进行。经处置流转获得的集体农用地使用权与农村集体建设用地完全一样可出让、转让、出租、抵押等；特别指出的是“抵押”方式首次出现在制度设计的条款中，极大地扩展了集体土地的处置权。农用地流转期限最长不得超过30年，但可根据作物生长周期、生产经营周期，自主选择流转方式和流转期限，流转期满，经双方协商同意可继续流转。

（四）保障农民权收益。试点明确要求，集体建设用地享有与国有土地同等的权益。收益5%用于村民社会保障，40%缴纳市政府用于公共服务建设，30%分配给被征地村民，鼓励村民将分配所得收益以股份方式投入发展集体经济，15%用于发展集体经济，10%用于集体经济组织公益设施和基础设施建设。至于集体农用地流转收益保障，试点规定：集体农用地流转价格由基本地价和效益地价构成，每5年可在15%幅度范围内调整；基本地价由市国土部门按照土地类型、区位、土地质量等条件制定；效益地价由镇政府在基本地价基础上以20%幅度调整确定。农用地使用权流转收益归原使用权方所有，任何组织和个人不得以任何形式截留、扣缴。

一直以来，我国城镇化往往以农民失去赖以生存的土地为代价或前提条件。但力村试点改革对它说“不”，在操作层面对农村集体土地使用权流转制度实施了三项突破：一是实行与国有土地同价、同权的农村集体土地产权制度，两者同等地位入市流转，这是一项具有突破意义的土地制度改革，冲破了固守多年来的城乡土地“二元结构”藩篱，彻底颠覆了城镇化——农民失地——城镇化的惯性推进机制，为农村集体土地产权资本化奠定了基础。二是强化了农户和村民土地权利的主体地位。主要是实行集体土地所有权、使用权和收益权等三权分离，坚持农村土地集体所有权不变，赋予村民灵活多样、自主决策、体现价值、市场引导的集体土地使用权以及村民或土地使用权受让方自主处置土地使用权所带来的收益。三是推行集体土地使用权以出让、转让、出租、抵押等方式流转，成就了集体土地产权的资本化，为企业投资新农村建设开辟了新天地，孕育了巨大的发展商机；为农民长久生计保障和生活质量提高以生产资料形式积累了原始资本，为农业和非农项目投融资建设经营乃至城市资本、市场资本进军农村扫除了制度障碍，拓宽了城乡一体化共赢发展道路。后来被市政府确定为力村试点承建单位的三亚卓林农业公司（以下简称卓林公司）正是看到了这其中蕴含的难得机遇，请缨承担力村试点改革建设。

力村试点改革实践

力村是一个山区黎族小村庄，只有55户、297人；位于三亚市西北部、天涯镇最北端，毗邻天涯湖和云梦山，发展山地生态养生休闲度假旅游、热带现代农业条件得天独厚，被列入三亚城乡一体化、生态养生旅游发展规划范围之内。

目前，力村试点以“两个轮子”同时转来推进项目建设。

一是集体土地整治和农民集中安置项目建设。项目分两步进行：第一步是按照试点要求和农民意愿，采取“宅基地货币化换住房”方式以户为单元对村民集中安置，正在建设中的生活安置房，占地面积19.86亩，住房建筑面积11400平米，人均38.4平方米，是村民原房屋建筑面积的1.5倍。第二步是对集体土地集中整治，整治出来集体建设用地一部分用于建设生态休闲驿站和就业铺面，整体转租公司经营，另一部分转化为股份与公司合作建设生态休闲度假驿站酒店。公司按双方商定的价格每年度一次性支付给村民和村集体。

二是天涯湖休闲农业观光园等产业发展项目建设。主要利用力村和周围农用地共4500亩，依托天涯湖、云梦山生态景观等资源发展热带现代农业以及建设农业生态休闲园区、特色农耕文化和民族风情园区，实现农业景区化和村庄生态化。项目以“公司+村集体+农户”模式开发，村集体与全体村民以农用地244.8亩和园地764.8亩土地作价入股，卓林公司投融资建设运营。

上述项目由卓林公司投融资建设和统一经营管理，按计划将于2016年前相继完成建设并投入运营。若项目依期建设并投入运营，村民从中可持续获得“四金”收入：一是租金收入。村民将自家的铺面、乡村旅游驿馆交由公司经营管理，从中获得固定性租金收入。二是股金收入。村民是村集体资产（拥有卓林公司休闲度假驿站酒店产权）的股东，还有农用地按年作价入股卓林公司，村民从中可获得股权收入。三是薪金收入。作为股东的农户，适龄农民经过培训后就地实现就业，月最低工资在1500元以上。四是养老保障金收入。主要是市政府政策扶持、卓林公司通过项目产生收益办理全村村民的养老、医疗等保险，提供享受城镇职工的同等社会保险待遇。此外，卓林公司还扶持村办企业发展集体经济，随着集体经济发展，村民收入也会随着增加。因此，力村试点改革得到了村民衷心拥护和积极参与。

力村试点改革展望

力村试点改革对正在推进的农村城镇化、农业现代化、城乡一体化发展具有现实意义，必将产生函数级效应。

一是试点改革实践中所形成的“力村模式”可以复制拿到其他地区推广。

二是借助“力村模式”给力，更新唯单一国有土地结构支撑城镇化的观念和以单一国有土地为载体的城镇化发展战略，我国城镇化应该而且必须允许国有、集体土地“二元结构”长期存在。

三是借助“力村模式”给力，开辟一个路径让农村土地作为股东参加高速公路、高铁、码头、民用机场等基础设施项目资产重组、投融资建设经营。这些项目虽然具有公共服务性质，但可以商业性经营，产生可预计、稳定的现金流；农民在项目投融资建设和经营中实现就业，作为股东分享项目经营红利。

四是借助“力村模式”给力，发展现代农业。国家正在实施都市农业、资源区域优势农业、特色农业等三大战略推进农业现代化，海南正在推进热带特色农业的标准化生产、产业化经营、品牌化发展。然而，在推进农业现代化进程中农民往往因为融资能力弱小而获得农业现代化惠利甚少甚至被边缘化。推行“力村模式”，农民情势会出现根本性改观，尤其在采用“公司+基地+农民”模式生产经营的现代农业项目中将赢得更大话语权和利润。

五是借助“力村模式”给力，金融机构跟进创新金融制度机制支持新农村建设和城乡一体化发展。跟进创新金融服务品种，试行“投资+贷款”、“贷款+地方债券”等金融组合，通过对承贷企业的产权、股权投资，增强企业融资能力。跟进创新办贷要素和办贷款流程。主要是与试点改革制度要求对接，对农村集体建设用地、农用地使用权流转尤其是抵押流转赋予与城市土地同等产权地位，为项目投融资开辟路径。