论利益型特权

摘要：根据对“权”的不同理解，特权可以分为权力型特权和利益型特权。利益型特权是指官员获得的超过自己正常劳动所得的不正当利益。这种利益可能是法律认可的，也可能是法律不认可的，其共同点是这种不正当的利益被人们视为一种惯例。利益型特权的来源可能是善意的，也可能是恶意的。要反对利益型特权，必须建立具有竞争性的公务员劳动力市场、反对自我定价、公开财务信息和扩大公民有序政治参与。

关键词：反特权；利益型特权；特权来源

中图分类号：D6309文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）06-0080-06

一、特权的概念和起源：文献回顾

反特权是一个重要的问题。但由于特权这个词有一定的模糊性，所以需要首先澄清这个概念。特权是什么呢？根据生活经验，有时我们会因为一个人拥有某种权力而指责他享有特权；有时又会因为一个人得到了某种好处而指责他享有特权。单纯地把特权定义为“例外的权力”，认为特权就是“在法律和制度之外独享的权力”[1]，至少是不够全面的。

虞崇胜教授指出：“一般而言，特权是指个人或者集团凭借经济实力、政治实力、身份地位等等而在经济政治文化领域所享有的特殊权力或者权利。这些权力或权利有的为法律所规定，有的在法律规定之外，它们都是建立在对权力或者权利的不公正分配基础之上的。”[2]有人指出特权包括“无需受职责规训的特殊权力”和“无需受义务约束的特殊权利”这两个方面，“这给我们理解‘特权概念带来了一定的复杂性和模糊性，不过，这种模糊性正好体现了大多数中国人的一种特殊的汉语思维方式：权力与权利不分，认为拥有一定权力的人，也应享有相应级别的权利”[3]。可见，学者们大多承认特权包含权力和利益两个方面。

不过，权利这个词在现代社会科学中已经约定俗成地具有了正当性的含义，而特权总体上是一个否定性的概念，因而称“特权中包含了权利”未尽妥当。例如，付子堂教授列举了对权利的十种理解，无一例外地暗含了正当性[4]（p.32）。因此，笔者认为不宜提“权利型特权”，而只宜提“利益型特权”。最近网上有言论指出，应当反对既得利益型特权。新华网近日开辟专栏讨论反对既得利益型特权，定题为《打破既得利益特权为何如此艰难？》，其“编者导言”说：“既得利益集团为巩固并不断拓展自身的特殊利益，阻滞着中国以市场化、法治化为导向的良性改革，使中国改革大业遭受挫折，社会各界因此对深化改革的期待不断高涨。”[5]“既得利益”这个概念一概地反对已经获得和形成的利益，而不问该利益获得的方式、正当与否以及其所造成的社会影响，因此乃是一个尚待进一步分析的概念。笔者亦不赞同使用“既得利益型特权”这个含糊的概念。笔者把特权划分为权力型特权与利益型特权，并分别撰文讨论之。关于权力型特权，笔者主张从权力的合法性、合道德性、合理性三个维度及其组合这个角度判断权力型特权[6]。本文拟专门讨论利益型特权问题。

关于特权的起源，一般都会谈到中国漫长的封建特权传统，以及干部思想政治教育不到位等因素。《辞海》就认为，特权的形成是由于“旧社会习惯势力和非无产阶级思想的影响”[7]（p.4113）。邓小平也认为，搞特权是封建主义残余尚未肃清的表现[8]（p.332）。谭健指出，由于党政干部拥有优势的组织和政治资源，这些资源与社会上的文化、经济等资源结合在一起，必然会使党政干部及其子女在权利的享有上拥有优势地位，部分地就构成了特权[9]。李守庸认为，自权力出现之日起，实际上就已经包含了特权的萌芽，即权力天然存在着扩张和滥用的趋向[10]。研究苏联特权问题的学者普遍认为，苏联的特权现象是从过分地给予干部某些福利待遇为开端的，中间经过官僚利益集团的扩大，最后形成了一个特权阶层，以至于促成了苏联的解体[11]。总起来看，对特权的研究，侧重于现象和对策，而对于特权起源的研究是不充分的。

二、基于利益来源角度的特权分类

人类的所有活动都在追求一定的利益。马克思指出：“人们所追求的一切，都同他们的利益有关”；“思想一离开利益，就一定会使自己出丑。”[12]（p.103）党政干部作为正常的社会成员，自然也会追求一定的利益。为了讨论的方便，让我们首先抛开利益的正当性问题，一般性地分析党政干部的利益来源问题。

（一）法律和制度的正当赋予，且党政干部的行为并无不当。党政干部首先是社会的劳动者。他们在自己的岗位上付出了劳动，法律和制度应当付给他们报酬并保障他们的其他合法利益。人为地压低甚至否认这个报酬，“又要马儿跑、又要马儿不吃草”，长期来看是不现实的。

（二）法律和制度的不当赋予，但党政干部行为并无不当。法律是人制定的规则。不管立法者组织如何严密、方法如何精妙、主观动机如何纯洁，在实践上都难免会给党政干部规定一些不适当的利益。在法律本身对利益的规定不正当的情况下，即使党政干部奉公守法，其利益是否正当也是可疑的。

（三）法律和制度的正当利益赋予，但党政干部通过滥用权力或者腐败交易，获取了法律和制度之外的额外利益。这样获取的利益能否称为特权？如果把它称为特权，那么“利益型特权”与腐败所得如何区分？笔者主张，凡是利益接受者已经把由此而获得的利益看作是正常的、惯例性的、如果没有反而很奇怪的，那么这就是利益型特权；反之，如果利益接受者承认这个利益是不正常的、偶然的、没有也很正常的，那么这就是贪污腐败。特权是一个政治问题，而腐败是一个法律问题，这个划分虽然仍然存在重叠空间，但大致上可以把二者区分开。根据这个标准，声称“特权是腐败的表现”和“特权不是腐败”都过于简单化了，问题的关键在于不当利益是否被“惯例化”和“常态化”。若是，则为特权；若否，则为腐败。

（四）法律和制度已经进行了不当利益赋予，而党政干部在这个基础上又滥用权力或者腐败交易，获取法律和制度之外的不当利益。这种情况如果又被“惯例化”和“常态化”，就是双重的利益型特权。这种特权最容易被人们所察觉和厌恶。endprint

据此，我们可以首先定义正当利益：正当利益是法律和制度正当赋予的、党政干部可以合法得到的利益，这种利益是社会对党政干部劳动的正常报酬。除此以外党政干部获得的利益，都是不当利益。如果不当利益惯例化、常态化，即构成利益型特权；反之应以贪污腐败论处。特权是政治问题，而贪污腐败是法律问题。由此可以看到，利益型特权分为两个大的类型：第一个类型，法律和制度赋予官员的利益本身就是不正当的，这种情况在社会主义社会之前的各种社会形态中广泛存在，但在社会主义社会中仍然存在，在可预见的将来恐不能清除；第二个类型，法律和制度并没有明确赋予，但已经被人们（首先是官员群体）视为官员群体理所当然的利益。

因此，从利益来源的角度可以把官员的利益划分为：作为一类劳动者应当享有的正当利益；利益型特权；基于腐败的不法收益。其中利益型特权又可以细分为：有法律和制度依据的利益型特权；缺乏法律和制度依据但已经惯例化和常态化了的利益型特权。官员作为一类劳动者应享有的正当利益应当予以保护，否则是难以为继的。腐败收益则必须通过法律手段加以惩处。利益型特权的治理必须兼用政治与法律的手段，单用法律手段难以奏效。

当前要特别注意，一方面，在反对利益型特权的时候要防止“左”，即把官员的正当利益也当作特权反对，最终伤害官员的工作积极性。“左”的问题虽然一般来说在我国并非反特权的主流问题，但在社会上尤其在网络上是存在着这种心态的。另一方面，在反对利益型特权时也要防止“右”。即主张只有法律明确规定为腐败行为的收益才认定为特权，把腐败和特权完全等同起来，这实际上大大缩小了反特权的范围，不利于我国的政治发展。

三、利益型特权的“善意来源”和“恶意来源”

利益型特权本质上是不合理的，但可能被某些法律和制度认定为合理的，或者被某些党政干部认定为是合理的。产生这种现象的根源何在？根据利益的获取者是否具有主观上追求它的故意，我们把利益型特权产生的根源划分为善意来源和恶意来源。在善意来源中，利益型特权的获取者并未主动追求这种特权，更多的是“坐享其成”；在恶意来源中，利益型特权的获取者主动追求这种不当利益，只不过他们的手段通常比较隐蔽。需要特别强调的是，这里的善意和恶意的概念是从法学中借鉴过来的，主要指是否具备主观上的故意，并不是一种道德判断。从后果的角度判断，特权不存在善意恶意的区分。

（一）利益型特权的善意来源

第一，认识的局限：立法者认识能力的固有的局限性。任何一种商品的定价，都是由它的边际效用决定的。如果存在着一个充分竞争的市场，那么商品的价格总是能够确定的。劳动力作为一种特殊的商品，同样服从上述规律。但党政干部这个劳动力市场很特殊，他们的雇主是唯一的，他们的劳动力价格只能由这个雇主来决定。在没有市场机制的情况下，雇主的定价就是一个很麻烦的事情，必须开发出一套评估机制。从古代开始，就有一整套“德能勤绩”之类的标准，但这些标准有个共同的特点，就是主观性大。例如，唐代有个主管漕运的官员未能把粮食运到目的地，到了年底评估的时候，吏部主管官员认为：身为漕运官员，丢失粮食，评下下。漕运官员泰然自若而退。吏部主管官员觉得他很有风度，遂改评：宠辱不惊，可评中上。这个故事，很能说明为官员劳动定价的困难性[13]（p.277）。以前我们忽视了党政干部劳动定价的固有的、共通的困难，而过多地把它归之于资本主义或封建主义政治制度的腐朽落后，这是有失偏颇的。更进一步说，如果评定官员报酬的人也有权为自己评定报酬，那么风险就更大了。任何涉及自身利害的事件，官员都应该回避，但我国目前的官员薪酬评定在这方面是有一些问题的。

第二，历史的局限：把某些历史上合理的利益固化，到了新时期变得不合理了。在一定的历史时期，有必要给予党政干部一定的福利或者待遇，这在当时是合理的。然而，随着历史的发展，原有福利和待遇的合理基础消失了，福利和待遇却由于能上不能下的刚性而一直维持下来，这样就形成了特权。例如，建国初期我国的大中项目、三线建设中的许多企业，位置都处在偏僻的农村或者小乡镇，于是企业自己兴建了一些医院学校之类的设施。这在当时是必要的。随着时代的发展，那些企业原有的医院学校等或者被撤销，或者被移交地方，但也有一部分逐步演化成某种特权。

第三，场合的局限：在一定的职位上，或在一定的工作环境下拥有某些待遇是正常的，但不具有这样的职位和工作环境而仍然拥有那些待遇就可能构成特权。例如，一个干部在某个职位上可能配车、配秘书和警卫人员，被调任其他职务后，按照规定不应拥有这些待遇，但他照样把这些待遇“带走”，这在本质上是制度对于权力的软约束，或者说是一种不当的妥协。假如没有权力或者没有权力的不当使用，这种情况是很难想象的。

第四，亚文化的局限。如果某些党政干部夸大自己的贡献水平，而制度的约束力又不足，利益型特权就容易出现。在这种情况下，他们索取的报酬就会高于其贡献水平，并且把这种超额报酬视为理所当然，久而久之，就演化成一种特权。事实上，不但掌握权力的党政干部有这种倾向，其他的社会群体如果长期受到特殊照顾，也容易形成这种倾向。如方盛举等指出，陆地边疆的“软治理”模式至少具有三方面的缺点，其中之一就是“过多的‘温情政策，容易滋生边疆地区权利意识膨胀，甚至特权意识浓重，而义务和责任意识淡化，从而造成某些社会主体产生出诸多不讲法纪、不讲原则的行为”[14]。

（二）利益型特权的恶意来源

第一，立法的部门化甚至私人化。按照亚里士多德的看法，所谓法治，不但指人们普遍地遵守法律，而且指人们遵守的法律应当是良善的法律。也就是说，法律是人制定的，法律本身可能是好的，也可能是不好的。实证法学派认为恶法亦法，只要是通过正当立法程序制定的法律，不管其公正与否，人们都应当遵守；规范法学派则认为法律并不能机械地归结为立法机关的命令，而应当是更基本规范的产物。凡是不符合这种基本规范的“法律”，纵然在形式上具备了法律的要件，也不是法律。这两派观点各有优劣。但从实际效果看，把实证法学派的观点推向极端会导致基本人权受到威胁。二战以后的纽伦堡审判，法庭就面临着一个难题：犯罪嫌疑人主张，凡是依照法律而行动就无所谓犯罪的问题；他们在二战中的各种行动（包括告密、屠杀等）都是依照当时纳粹德国的法律而进行的。因此，他们认为自己在二战中的行动无所谓犯罪。法庭在面临这样的抗辩时，就采用了规范法学派的主张，认定侵犯基本人权和基本道德观念的法律不是法律。从一般社会生活的角度看，公民的不服从和政治参与，正是推动一个国家法律进步的主要力量。如果无原则地肯定形式意义上的法律，而不问这种法律是否正当，不分青红皂白地要求公民绝对遵守，很可能会造成公民权利受到侵害，这与宪法保护公民权利的基本观念是冲突的。实际上，哈特虽然坚持法律和道德没有必然联系，但也承认两者有一定的联系，从而提出了“最低限度的自然法”概念，这被学术界认为是第二次世界大战后分析法学与新自然法学的一种妥协[15]（p.14）。endprint

强势的利益集团只要掌握了立法机关，就可能掌握法律，把自己的利益转化为受到法律保护的特权。最为典型的是美国。以枪支控制为例。美国一些人认为，公民持有武器即可保护自己的“自由”，这充其量只是十八世纪的落后观念。近些年美国控制枪支的立法之所以步履维艰，基本原因是分散的公民无法在立法程序中与组织良好、资源充沛的全国步枪协会和军工复合体相抗衡。

我国是社会主义国家，是否存在利益集团操控立法程序的问题呢？理论上讲不应当存在；但从实然角度上说不应否定这种可能性。“假设存在一个政治精英集团可以准确把握‘最广大人民的利益并且不滥用权力，民主同样是完全不必要的。共产党之所以肯定民主，恰恰是因为‘人民的利益并不是一目了然的，也没有谁有足够的理性和德性来把握它。即使最伟大的共产党人如毛泽东，在这个问题上也可能犯错误，即所谓的‘好心办坏事。”[16]因此，我国的强势利益集团完全可能通过控制立法程序，把自己的利益诉求转化成受到法律保护的“法内特权”。法外特权应当反对，而且也容易反对；法内特权更应当反对，但也最不容易反对。要断了某些党政干部的这个念想，首先就要断了他们通过立法和制定政策的程序把自己的利益转化成法内特权的念想。

第二，不正当利益的惯例化。受道德观念和政治力量博弈的限制，一些利益不能通过法律予以合法化，但可能在一定范围内被视为一种惯例。马奇和奥尔森认为，制度不必是正式的结构，而最好被理解为一种规范、规则、协定和惯例的集合体。他们认为：“制度是相互关联的规则和惯例的集合体，它们从个体角色与周围环境的关系界定适当的行动。这个过程涉及要决定环境是什么、要实现什么角色、以及这个角色在环境中有什么职责。”[17]（p.29）例如，某个级别上的干部乘坐什么级别的车辆，惯例和法律规定可能差异很大。制度规定的干部乘用车一般来说都是很一般的车，但在惯例上不同级别干部的乘用车可能大大高于法律和制度的规定。当然，这些车辆的来源可能多种多样，从公然违反规定的公款购买，到政府向企业甚至私人老板“借用”，不一而足。另一方面，在一定时期内，这种大家默认的惯例是很难突破的。

四、消除利益型特权的对策思考

第一，建立合理竞争、合理流动的干部人事制度。劳动力的定价，最好由竞争的市场来完成。党政干部虽然是一个特殊的劳动力市场，要完全进行市场定价有其特殊困难，但仍应遵循劳动力市场的一般规律。现在我国党政干部这个劳动力市场的竞争比较严格，也相对规范，但是出口不畅，其结果是这个团体比较容易形成终身制。终身制最大的问题在于，容易把自身的利益特权化，而不愿意考虑其他人的利益。科恩在谈到民主时说，如果一个人今天是多数派，明天是少数派，那么在他是多数派的时候就不敢过于随意地强化自己的特权。因为如果他作为多数派而成为特权的得利者，当他成为少数派的时候就可能成为特权的受害者。所以干部人事制度要具有一定的流动性，让劳动力市场来为党政干部进行基础定价。

第二，反对公共部门自我定价。在制度设计上，官员的收入不能由他们自己给自己定价，也不能由他们自己对自己的工作进行评价。政府官员的收入水平和工作评价，应当由人大来制定。人大如果不能对所有官员的劳动进行定价，可以把定价权委托给政府，但不能丧失对重要干部的劳动定价权和对所有干部的劳动定价权的最终控制权。人大对自己代表的劳动定价权，在具体操作上可以由人大自己来做，但由于人大代表都是由人民选举的，因而对其劳动定价权最后仍然是控制在人民的手中。如果选民认为代表给自己的劳动定价过高，可以罢免代表、选举新的代表。如果经过若干次选举以后，选民认为代表为自己的劳动定价过高，则代表的劳动定价问题应交给全民公投。

第三，权力运行（尤其是财权）应当公开透明。严格控制各类财经违纪行为。财政（财务）收支不透明是产生利益型特权（如各类“天价招待费”）的重要根源。从实践上看，不透明可以分为几个种类：第一种是绝对不透明，无关人员无法得到任何信息；第二种是源于粗略的不透明，给出的财务信息只是一些大块，人们无法查清在相应的大块内这些钱究竟用于什么活动；第三种是过于专业化的不透明，给出的财务信息过于专业化，一般人如读天书，实际上也达到了保密的效果。财务透明一要保证人们“看得到”，二要保证人们“看得懂”，三要保证人们“能追责”。

需要特别指出的是，从各国通常情况看，由于议会本身的特点，要求议会对政府财务进行细致的审核实际上做不到。我国的人大代表本身是兼职的，时间又非常仓促，这个问题显得格外突出。应当考虑把审计机关划归到人大系统，由审计机关对政府财务进行初查，发现有问题的，经过主席团讨论后，再提交人大全体会议讨论表决，而不必经过政府同意。目前我国的审计机关划归政府系统，导致审计机关对政府部门的约束非常软，有人称为“年年体检、从不治病”。此外，政府财务保密的范围应当予以明确限定，除法定保密范围外，应允许公民自由查询、公开质疑、合法申诉，而不宜局限于利害关系人。就公共财政来说，事实上每一个公民都是利害关系人。

第四，及时清理相关法律法规。从总体上来说，法律是过去经验的总结；而且一部法律经过长期适用后，总会出现一些问题，这就是所谓的“世无百年不弊之法”。因此，每经过一段时间，应当对于相关的法律法规（尤其是涉及官员劳动定价问题的法律法规）进行经常性的和系统性的清理。

第五，扩大公民参与。平等的和有效的政治参与是民主的基础和内核。达尔在讲到民主是什么的问题时，列举了五条标准，第一条就是有效的参与。赫尔德强调：“如果公民有作为公民而积极行动的实际权利，也就是说，当公民享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视作一种权利的时候，民主才是名副其实的民主。”[18]事实上，任何一个政治体系都会承认人群的某种程度和某种范围的参与，但只有在民主政治中公民大范围的和平等的参与才是可能的。公民参与包括但不限于政治参与；从某种意义上说，公民的经济、社会和文化参与更具有基础性。我国是社会主义国家，人民是国家和社会的主人，除非法律有例外的规定外公民对任何领域的参与都是可以的。但在实际生活中，受国家资源、具体的体制结构、公民的参与意识和参与能力等的局限，我国公民合法有序的参与还很不够，而扩大公民参与是控制利益型特权的关键。

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[责任编辑：张英秀]endprint