服务国家战略 打好棚改攻坚战

胡怀邦

棚户区改造是重大的民生工程和发展工程，是推进以人为本的新型城镇化建设的迫切需要，是利国利民的好事。十八大、十八届三中全会、中央城镇化工作会议、中央政治局会议以及国务院常务会议，都多次强调“出棚进楼”问题，把棚户区改造工作提到了前所未有的高度。开发银行认真贯彻党中央、国务院部署，快速响应，勇于担当，将支持棚改作为全行工作的重中之重，设立住宅金融事业部，在金融支持棚改中发挥了骨干作用。

支持棚改是党和国家赋予开发性金融的历史使命

支持棚改，一头连着党中央、国务院的信任和重托，一头连着亿万百姓的福祉和期盼。今年4月2日国务院第43次常务会议强调，更大规模推进棚户区改造，必须抓住资金保障这个“牛鼻子”，把政策支持和市场机制有效结合起来，发挥好依托国家信用、服务国家战略、资金运用保本微利的开发性金融的“供血”作用，并明确由开发银行设立住宅金融事业部。这是落实十八届三中全会关于“研究建立住宅政策性金融机构”部署，以及中央城镇化工作会议关于“当前要发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用”要求的具体举措，是党中央、国务院赋予开发银行的历史使命和光荣任务，对解决中低收入家庭住房困难，健全住房保障和住房供应体系，促进实现住有所居目标具有重要意义。作为金融支持棚改的先行者和主力银行，开发银行党委高度重视，认真贯彻国务院常务会议精神，提出要充分运用多年来积累的实践经验，把支持棚改作为服务稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手，作为深化开行改革的重要推动力，作为深入开展教育实践活动、巩固作风建设成效的重要载体，以最快的速度响应中央的要求，用实实在在的行动满足群众的期盼。

开发银行支持棚改的历程与实践

回顾开发银行支持棚改的历程，从2005年支持辽宁棚改起步，开发银行的棚改工作经历了三个主要阶段，创造了多个业内第一。一是模式探索、业务起步阶段（2005年—2006年）：2005年辽宁全省棚改项目，是全国第一个金融支持棚改案例。开发银行研究提出“政府主导、市场运作、金融支持”的模式，仅用21个月就将全省14个城市约120万户棚户区居民从低矮、破败的棚户房迁入宽敞明亮的新楼房。二是制度制定、稳步推进阶段（2007年—2010年）：2008年出臺了《国家开发银行棚户区改造开发贷款管理办法》，成为全行棚改业务的行动指南，为开发银行棚改业务全面发展奠定了制度基础，这也是全国第一个棚改领域贷款管理制度。三是复制推广、快速发展阶段（2011年至今）：连续三年保障性安居工程余额新增超千亿元，同业占比60%以上，是全国棚户区改造等保障性安居工程建设骨干银行。

支持棚改9年来，开发银行认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，与各级政府紧密合作，不断加大对棚改的支持力度。截至今年7月末，累计发放棚改贷款6461亿元，贷款余额5064亿元，惠及741万户家庭。其中，今年发放棚改贷款2396亿元，同业占比达80%以上。实践中，开发银行探索形成了一套比较完整的开发性金融运作机制和行之有效的投融资模式，得到了国务院以及有关部委、地方政府的肯定。

第一，深化部委合作，坚持规划先行。分别于2006年、2011年与原建设部、住房城乡建设部签订合作协议，合作开展住房保障政策、资金筹措方案和改善棚改信贷环境等研究。积极参与全国和各地保障性安居工程规划编制，提出系统性融资规划建议，并在规划中统筹各类生产要素，注重产城结合和结构优化，起到“建设改造一片、带动提升一方”的作用。

第二，强化机制建设，推进体系完善。在湖北黄石、江苏常州开展试点，推动“政府主导、专门机构实施、开发性金融支持、社会公众监督”四位一体的住房保障体系建设。协助地方政府制定拆迁安置补偿办法，强化质量和招投标管理，健全准入与退出机制，支持各地建立质量有保证、分配与退出公平公正的住房保障体系。

第三，拓宽融资渠道，加强风险防控。推进“三个专项、三个统一”，推动建立制度健全、主体完善、操作规范、渠道多元、风险可控的投融资机制。推动专项贷款，加大贷款投放力度；推动专项债券，创新债贷统筹新模式；推动专项基金，引导社会资金投入。开展统一评级，确定地方政府信用等级；进行统一授信，规范地方政府债务管理；采取统借统还，由省级平台统筹融资，实现对平台负债的总量控制。目前，开行已在27个省（区、市）搭建统一融资平台，并完成5只共65亿元债贷组合债券发行工作，累计引导社会资金405亿元。

第四，完善方法制度，防范信贷风险。根据监管要求，不断修订完善内部规章制度。研究出台《棚户区改造专项贷款工作方案》、《关于棚户区改造专项贷款评审的指导意见》及《软贷款回收再贷暂行管理办法》等，特别对过桥贷款借款人、用途、额度、期限等作了详细的规定，结合东、中、西部不同特点，设定差异化支持政策，以过桥贷款“解决地方政府配套资本金难以按时到位”这一难题。

第五，严格贷款投向，确保资金安全。严格审查项目申请条件，严禁将贷款用于商业房地产（含商品房）等其他领域。加强贷款资金账户监管，严格资金使用和贷后管理，启动与地方银监、住建、发改、审计、监察等部门联合监督机制，确保贷款合规运作，封闭运行，专款专用，实现放得出去、收得回来。

全力以赴支持全国棚户区改造

按照国务院常务会议精神，在有关部门的关心和支持下，7月25日银监会正式批复同意开发银行住宅金融事业部开业。对开发银行来说，住宅金融事业部的成立既是一个重要的阶段性成果，也开启了全行棚改事业的新征程，开发银行将以支持棚改作为落实国家精准调控措施的重要抓手，积极服务稳增长、促改革、调结构、惠民生。事业部将依托开发银行整体优势和中长期投融资特点，遵循“市场运作、单独核算、保本微利、高效透明”的经营原则，以集约化、精细化、专业化管理为重点，以风险可控、商业可持续为目标，不断创新服务和产品，完善政策制度，强化风险管控，简化业务流程，提高工作效率，确保全年发放4000亿元棚改贷款目标的完成。

第一，规划先行，强化与地方政府沟通合作。进一步增强服务意识，把握合作机会，主动加强与省、市政府沟通联系，全面了解中央、省、市补助资金到位情况，尽快做好对接工作。把规划先行作为与地方政府合作、支持棚户区改造的重要切入点，积极参与当地棚户区改造规划编制，提供系统性的融资规划设计或财务顾问服务。将规划合作与项目开发有机结合，通过规划全面摸清各地融资需求，及时掌握项目情况。科学制定支持棚改工作推动方案，从源头上把握投向，控制风险。

第二，突出重点，因地制宜支持各地棚改。推动地方政府结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围，纳入国家棚户区改造计划，结合需要与可能，合理确定年度改造规模。按照“因地制宜、突出重点、统筹兼顾”的工作原则，区分项目轻重缓急，对地方推荐、申贷项目进行排序，优先改造连片规模较大、住房条件困难、安全隐患严重、群众要求迫切的棚户区；重点支持国有工矿、林区、垦区棚改等资金获得难度高的项目。在统筹兼顾的基础上，重点向任务较重的东北老工业基地和中西部地区倾斜。配合地方政府加快配套基础设施建设，完善社会公共服务，实现居民安居乐业。

第三，银政合力，继续推动省级平台建设。以“三个统一”模式推动棚改，符合当前各地棚改建设和债务管理实际情况，能够形成统一规划和统筹管理机制，提高整体融资能力和效率，带动偏远贫困地区以及国有工矿、林区、垦区棚改工作，同时可实现与国家和监管部门政策的有效对接。“三个统一”的关键在于省级统贷平台的搭建，因此也成为今年乃至今后開发银行棚改工作的关键所在。对于尚未完成省级统贷平台组建的地区，开发银行将进一步加大宣介力度，争取与地方早日达成共识、取得突破、填补空白。对于已完成组建的平台，重点在于强化资金管理，建立科学、健康运作机制，将推动地方政府以合规方式向平台注入土地及其他经营性资产、特许经营权等资源，增强其经营能力和盈利能力。

第四，融资引领，进一步拓宽资金渠道。充分运用过桥贷款这一特许工具，吸引其他金融机构和社会资金进入棚改领域，增强开行资金撬动作用。推动“三个专项”取得进展，在专项贷款支持棚户区改造的同时，用好债贷组合、投贷结合等综合金融服务手段。按照“融资统一规划、债贷统一授信、动态长效监控、全程风险管理”的模式，结合各省融资缺口情况，科学设计发债方案，多渠道筹资。通过差异利率银团贷款模式支持棚改建设，积极引导其他商业银行资金参与建设，降低借款人综合融资成本，提高银团筹组效率。综合利用信托、票据、保险债券、委托贷款等各类表外融资产品，扩大棚改资金来源，构建多元化、可持续的棚改融资体系。

第五，融智服务，推动完善住房保障体系。借鉴黄石、常州经验，深化推动 “四位一体”住房保障体系建设。会同地方共同开展棚改方案设计，充分尊重居民意愿，正确处理好实物安置和货币补偿之间的关系，有效防范合规风险、操作风险和声誉风险，积极引入专家意见，推进方案的公开化、民主化、社会化和科学化。协助地方优化棚户区改造布局，完善资金管理办法，密切跟踪项目建设进展情况，确保项目依法合规开展。探索建立两级审批快速通道，对外推动地方政府建立行政审批快通道，建立棚改立项、规划、用地等行政事项的联合审批机制，明确责任分工、提高工作效率；对内建立内部审议流程快通道，促进贷款发放和资金使用，优化规模统筹调度机制，稳步、有序落实贷款发放。

第六，好事办好，确保业务合规操作。严把项目评审授信关，全面审查项目建设内容、行政审批手续、资本金落实、借款人偿债能力、担保措施等，确保在符合国家法律法规和开发银行相关政策前提下给予融资支持。以合同、发放、支付为主线，深化信贷资产全过程管理，严格审查贷款发放和使用条件，加强贷款资金账户监管，对贷款资金实施动态监测，确保棚改专项贷款使用合规、专款专用，实行分账管理、单独统计和封闭运行，过桥贷款单独签订借款合同。加强联合监督，借助地方政府、外部专业力量，拓宽监督渠道，开展事前、事中、事后巡检，全面监控资金流向，防止贷款挪用，争取把每一个项目打造成阳光项目、把每一笔贷款打造成阳光贷款。

（作者为国家开发银行董事长、党委书记）