贵州省锦屏县农村土地流转现状调查

彭漫莉，杨 柳，范润婷，陈鹏丽，罗安桃

(1.贵州大学资源与环境工程学院，贵州贵阳 550025;2.贵州大学公共管理学院，贵州贵阳 550025)

在我国，随着社会经济的不断发展，二、三产业的不断壮大，农民逐渐由农村转向城市，土地流转及其研究应运而生，国内外有关农村土地流转(以下简称土地流转)的研究主要集中在数量、方式、流转行为影响因素及农户流转意愿等方面［1］。全国各地根据其地域特点孕育出不同的流转模式，其中较为有效的模式有:嘉兴的“两分两换”模式［2］、山西模式［3］、广东模式［4］等，为土地流转政策的不断完善提供了实践经验。一些学者在研究中发现，由于农地制度实施情况具有区域差异性，导致了各地土地流转市场发育出现了明显的差异，其中东北地区及东部沿海地区的土地流转行为较中西部地区成熟、流转体制也更完善［5］。还有一些学者针对土地流转的空间分异特点划分了土地流转空间分异的级别等［6］。

虽然西部地区的贵州省出现了一定规模的土地流转，但由于其落后的农业生产和小农观念，导致土地流转效率低下。而现今针对贵州省土地流转的研究大多数集中在贵阳市［7］、遵义市［8］、铜仁地区［9］等经济较发达、流转体制较为成熟的地区，很少有学者对经济落后、流转较混乱的偏远地区进行研究。基于此，本文对贵州省黔东南苗族侗族自治区锦屏县敦寨镇的土地流转进行调查研究，分析该地区土地流转过程中的不足之处，提出解决方法，为进一步完善土地流转体制提供参考。

1 研究区域

贵州省黔东南苗族侗族自治区锦屏县敦寨镇位于锦屏县境东南部，距离县城37 km，为中山河谷盆坝地形。地势东南高峻，西南低平，中间为亮江河谷地带，森林覆盖率高，是锦屏县主要的粮油、蔬菜和水果产地之一。本文主要对敦寨镇的敦寨村、龙池村和三合村分别进行问卷调查，共计发放300份问卷，收回并剔除无效问卷后得有效问卷103份，各村问卷比例见图1。

图1 调查3个村的有效问卷比例

2 土地流转农户意愿

受农户自身观念与社会经济影响，农户的意愿在土地流转中起到先导性的作用［10］。

对3个村的调研发现，农户流转意愿各有差异。表1显示，敦寨村和三合村农户流转意愿较强，特别是三合村。主要原因是土地资源较丰富(敦寨村总面积1 091.96 hm2，其中耕地108.15 hm2，耕地面积占总面积的9.9%。三合村土地总面积439.92 hm2，其中耕地77.2 hm2，耕地面积占总面积的17.6%)，外出务工人员较多，农户有大量土地可供流转。部分农户将闲置土地承租给金星果树农场，并持有一定的股权，而农场的生产效益较好，农户每年可以从农场获得收益，适当增加家庭收入。

表1 调查3个村农户的农地流转意愿 %

相反地，龙池村有48%的农户不愿进行土地流转，其原因主要有3点:首先，龙池村的耕地资源紧缺 (龙池村土地面积1 072.98 hm2，其中耕地101.18 hm2，耕地面积仅占土地总面积的9.4%)，农户缺少土地耕种;第二，龙池村也有许多农户将土地承租给万亩果树农场，并入了股，但农场的生产效益较三合村金星农场低，使得一些农户觉得流转土地不能改善家庭收入、生活得不到保障;第三，由于政府在未征求农户意愿的情况下，采取强制行为进行土地流转，并由村干部直接与承租方签订书面合同，给农户的合法权益带来侵害，因此农户对土地流转非常排斥。

土地相关知识的不断普及使农民普遍接受土地流转，其参与程度与土地资源数量、流转收益相关，即土地富余且流转之后效益较好时，多数农户愿意将土地进行流转;当土地资源稀少，仅能满足农户自己耕种，且土地权益得不到保障时，农户就不愿进行土地流转。

3 土地流转形式

经调查，敦寨村、龙池村和三合村土地流转形式多样，主要采用转租、转包、作价入股、互换等形式。

表2显示，敦寨村的转租率较高，为54%，其次转包占21%，而互换比例最低，仅4%。这是因为敦寨村正在建立工业园区，多数农户土地被征收，部分被征农户还有剩余土地，他们已不依靠农业为生，而将剩余土地流转。由于敦寨村的土地流转多是农户之间的自发式流转，虽流转形式多样，但每种形式的流转规模较小，且流转周期较短，年限不固定。

表2 调查3个村农户的土地流转形式 %

龙池村和三合村的土地流转形式主要是作价入股和土地承租返包，分别占流转总面积的81%和76%。原因是龙池村与三合村村委分别组织农户将土地承租返包或作价入股给了龙池万亩果树农场及金星果树农场，以便更合理地利用山地资源，促进山区农业综合开发，发挥地区经济优势。而敦寨村由于缺少农场企业参与流转，故流转形式较少。相对于三合村，龙池村和敦寨村的规模大且周期长，流转年限一般为40年。

4 土地流转中出现的问题

4.1 土地流转缔约形式不规范

土地流转缔约形式一般分为书面协议和口头协议，不同的缔约形式反映了农户流转时采取何种方式约束双方。3个村的流转缔约协议类型如图2。

图2表明，三合村和龙池村的村民多数选择书面协议，分别占94%和82%，而敦寨村则以口头协议方式为主。农户采取不同的缔约形式是与流转形式密切相关的，龙池村和三合村主要由村集体统一组织流转，并委托村委与转入方签订书面协议，缔约形式较为规范。但村集体与农户之间的缔约却仅以签字同意为准，合同内容缺乏履约形式和违约责任，合同形式多不规范，易引发纠纷，且出现纠纷时也不便调解和裁决［11］。即使村集体有较强的法律意识，但也未很好地维护本集体农户的相关权益。

图2 调查3个村农户的土地流转缔约协议类型

敦寨村的土地流转形式以农民自发流转为主，农户不了解法律流程，不懂如何依靠市场实现土地流转，造成流转行为不规范，甚至有的流转是在亲朋好友或邻居之间进行，一般都是采取口头协议。3个村均出现口头缔约，年限不固定，大多是出租方 (转包方)要求收回土地时便收回，法律界限不严，时间过长会产生土地产权纠纷问题。

除了口头与书面协议之外，在龙池村还存在一些没有任何缔约就进行流转的情况，这较之口头协议更为不利于土地产权的保护。

4.2 收益低且分配不均

农户进行土地流转是为了获得更多的利益，然而在土地流转过程中农户的利益很难得到有效的保障。

经调查，3个村农户土地流转后，土地年均收入最低可至十几元，最高为6 000元，差距很大;且总收入偏低，年均收入1 000元以下的比例分别为敦寨村50%，龙池村66%，三合村70%(表3)。

表3 调查3个村土地流转后的农户年均收益比例 %

敦寨村流转收益过低的成因主要是自发流转、流转行为不规范、缔约随意;大部分农户虽实行有偿流转，但由于缔约时对收益内容没有进行协商，有的仅以几担大米冲抵流转费用，有的农户是与亲友进行流转且不收取任何的流转费用。

龙池村和三合村采取自发流转的农户收益较低，而集体流转虽然由村集体出面与果场企业签订了合同，但合同对农户的收益规定极大地损害了农户的利益，使得农户收益不高。

以龙池村果树农场的收益分配为例，龙池村土地集体流转以土地作价入股和土地承租返包2种形式为主。若农户以作价入股参加土地流转，果实成熟后由果场进行买卖，然后将利润进行分红的，其分红合同规定如下:从果苗定植后第5～10年内，龙池果树农场每年发包给农户产果任务总数收入的8%付给甲方土地股 (镇、村管理提成费0.4%和0.6%，农户7%)，第11年后龙池农场每年发包给农户产果任务总数收入的16%付给甲方土地股(镇、村管理提成费1%和2%，农户13%)，村、镇管理费统一由乙方 (万亩果场)扣交。龙池村民最低年份的土股费为0.6元·hm-2，而最高年份的土股费为1.53元·hm-2。且根据协议可知，在前5年，农户除获得将原有土地承租给农场的补偿费外，没有任何其他收益，且在农场后期经营中分派利润时，农户所得利润甚微。

若有农户进行承租返包，土地中的果树由自己打理并进行收益，每年则以每株4元的承租价格上交给农场，农场不参与任何销售环节。由于本镇的购买人群有限，收益很难保证。若当年果实销量不佳，或无买家前来定购，农户只得自找销路，这使地处偏远地区的农户收益得不到保证。

4.3 政府村委角色失位

农村基层组织直接充当土地流转的主体，在土地流转过程中具有相当重要的地位。而在集体流转过程中，许多村集体组织并未以农户的利益作为流转的出发点，政府和村委的角色存在失位现象，主要存在以下几点问题。

4.3.1 强制流转土地

在以村集体为主导的土地流转过程中，出现农户与村委意见不合的现象，有的村委不尊重农民的意愿，随意改变土地承租关系，甚至将农户的土地进行强制性流转。虽然村委流转的动机和做法各异，但在操作中都曲解甚至违背土地政策，将土地流转作为增加农村集体收入的手段，或者作为突出政绩的形象工程，损害农民利益。这些做法导致了农户与村委之间的冲突，甚至有的地区引发群体性事件，既不能为农户及村集体带来可观的收益，又不利于社会的和谐安定。

4.3.2 签订协议不合理

农户属于弱势群体，村委作为农民代表，在签订协议过程中应极力保护农户的利益不受侵犯。而在签订土地流转协议时，却出现村委在未与农户协商好的情况下，直接和农场签订流转协议的现象。为使自身利益最大化，村委与农场主故意将流转协议的获益方倾向于农场，模糊甚至对农户的流转收益不进行约定，导致农户利益受损，从而出现农场承租土地时补偿较低，补偿差距较大等情况。

4.3.3 村落间存在交流阻碍

据调查，龙池村与三合村毗邻，三合村的土地资源丰富，外出农户较多，土地抛荒现象严重，而龙池村耕地资源紧缺，农民对土地需求紧迫。由于两村之间交流较少，信息不通畅，仅依靠邻里亲戚间进行信息转播，范围狭隘，流转规模小，对提高土地利用效率极为不利。贵州省偏远农村地区都缺乏与外界的沟通交流平台，村委只顾眼前利益，不为本村发展做长期规划，更没创造与外界交流的机会，出现有地流转不出去或者想通过流转方式获得土地却无地可供的情况。

5 建议

由上述分析可知，敦寨村、龙池村和三合村的土地流转过程中出现流转行为不规范、土地流转收益不均、流转土地时农户权益得不到保障等问题。针对以上问题，笔者提出以下几点建议。

5.1 发挥村集体的带头作用

为使村集体在土地流转过程中起到带头作用，调动农户积极性，首先应加强对村干部的培训，学习并宣传相关的土地流转知识，提高村民的法律意识;其次尊重农户流转意愿，避免出现违背农户意愿的强制性情况;再者，村集体应建立良好的土地流转沟通平台，在农户与企业之间牵线，加强村落之间的联系，促进土地流转;最后，规范土地流转行为，特别是在农户与企业之间进行土地流转时，村集体应帮助和协调农户签订流转协议，并保障农户的利益。

5.2 政府帮扶

欠发达地区的土地流转主要有2个限制因素，一是土地流转后的效益不高，二是农户流转出土地后的收益不多［12］。针对这些问题，政府应对相关企业进行帮扶，加大对农业企业的扶持力度。如提供相应的技术支持、减免企业的相关税费、提供贷款支持等以促进土地流转。在进行土地流转时，政府应推动鼓励实行各种流转方式。如“公司+专业合作社+农户”的土地租赁模式、“村集体+农户”合作经营模式和股份制模式［9］等，制定适宜当地的流转政策及评估政策，实施监督与帮扶为一体的惠民政策。

5.3 建立完善的保障制度

在贵州，尽管农户非农就业稳步增长，如果农村社会保障体系不建立，农民仍然会把土地看作今后生活的唯一退路和保障，从而也会阻碍土地流转的进行［13］。所以必须完善农村的社会保障制度，完善农户的医保、社保、低保等，让农户在流转土地的同时没有后顾之忧。这样才能放心进行土地流转，在富裕自己的同时，增加土地的利用效率。

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