法治环境、法定组织与合法性监督

范冬清

摘要：在法律条文保障及法治精神指引之下，香港高等教育处于较为完善的法治环境之中。香港院校具有双重组织特性，既是一般的法定组织、管治架构，人事制度受到法律设定；又是拥有学术自由的特殊法定组织，享有高度自治权。包括政府在内的多元监督主体组成合作联盟，对院校进行合法性监督，以期在区域高等教育总体预设目标与院校自治权限之间寻找到一种治理平衡。

关键词：香港院校；法定组织；政府；大学教育资助委员会；合法性监督香港高等教育处于较为完善的法治环境之中。政府与院校的一切治理关系都基于基本法及院校法例得以形成。院校根据法例成立，拥有明确的法定地位，其董事会也被法例赋予了明确的权力。法例对于院校履行自主权的状况以及政府监督其履行法定义务的程度，提供了可操作的规范指导。中介组织、审计署及政府行政组织作为合法性监督的主体，代表公众利益对院校的运行进行合法性监督。在法治环境下，政府与院校的关系变得相对清晰透明，这也利于监督机制的有效运行。

一、香港高等教育的法治环境

（一）法律条文保障

1.基本法

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》常被冠之为香港的“小宪法”[1]， 或被界定为宪法性法律 [2]。在高等教育领域，基本法相关条例表明应维持香港教育事务的高度自治。其第一百三十六条订明：“香港特别行政区政府在原有教育制度的基础上，自行制定有关教育的发展和改进的政策，包括教育体制和管理、教学语言、经费分配、考试制度、学位制度和承认学历等政策。”第一百三十七条订明：“各类院校均可保留其自主性并享有学术自由，可继续从香港特别行政区以外招聘教职员和选用教材。”

2.院校法例

除基本法外，现行法律体系主要包括成文法，其载于《香港法例》中。成文法是指回归前后经香港立法机关通过的条例及附属立法。各院校受不同的条例监管，只能经立法会修订，包括《香港教育学院条例》（第444章）、《香港大学条例》（第1053章）、《香港理工大学条例》（第1075章）、《香港中文大学条例》（第1109章）、《香港浸会大学条例》（第1126章）、《香港城市大学条例》（第1132章）、《香港中文大学（公布逸夫书院）条例》（第1139章）、《香港科技大学条例》（第1141章） 及《岭南大学条例》（第1165章）等。上述八所院校受大学教育资助委员会（简称“教资会”）资助。有关的高等教育法例还包括《退休金（特别规定）（香港理工学院）条例》（第90章）、《香港考试及评核局条例》（第261章）、《专上学院条例》（第320章）、《教育统筹局常任秘书长法团条例》（第1098章）、《香港学术评审局条例》（第1150章）等法例。各院校依据法例成立并自行管理其内部事务，政府对院校的管理也须遵从法例规定。当二者发生司法纠纷时，司法机关可根据法例进行判决。总之，政府与院校的治理以法例为基本准则。

院校法例具有突出特点：程序规范，院校遵循法例设定；细化管治的具体事项与处理方式；单独对院校予以授权等。院校条例以香港大学为蓝本，既保持了高等教育的整体一致性，又兼顾了院校的个体特殊性。

（二）法治精神

在广义上，法治（Rule of law）是香港法律制度的中心思想，也是香港的核心价值之一。在狭义上，法治是指一些基本法律原则及这些原则规限在香港行使权力的方式。[3]法治政府应遵守如下相关原则：政府同样受到法律所约束；政府权力须依据法律原则；政府须尊重和服从法律及法院判决；法律面前人人平等；法律应达到实质上和程序上的公义；司法独立原则等。[4]法律创造和维持了一套程序，对政府活动做出了详细的说明和规定，以保障利益相关人的正当权益不受侵犯。政府对院校的管治须在法律制度框架内进行，而院校如有异议，则可通过相关的申诉制度表达。在健全的法律制度和真正的法治精神指引下，政府与院校的一切治理关系都基于法律基础得以形成，并以此为依据进行互动及运转。

二、作为一般法定组织的香港院校

（一）院校董事会属于法定组织

香港的咨询及法定组织制度受英国影响而建立并保留，属于除公务员体制外的公共行政架构的一部分。其中，咨询组织根据各自职权范围，就特定范畴事宜向政府提供意见，如教资会属于咨询组织，职权范围涵盖：既按社会的需要检视香港院校的教育设施、发展计划以及所需的教育经费；又向政府提供意见，包括如何在各院校运用获立法机关批核作教育用途的拨款；以及行政长官向教资会提出的各项高等教育事宜。[5]法定组织承担条例指定范畴内的各种职能，这些组织包括为公众提供服务的非政府部门公共机构、须按照审慎的商业原则营运的公营公司、规管组织、信托基金和资助计划的咨询和管理委员会，根据不同条例处理上诉的上诉委员会及其它机构等。院校校董会属于法定组织的其它机构类别。[6]由于法定组织自行负责其内部的一般行政管理，[7]院校受法例保障，具备程度较高的自主管理权，且院校董事会具有法人地位及公务法人性质。“如果该大学是依法规设立的，可以将它作为法定公共机构对待……行政法是关于政府机构与法定公共机构的权力与义务的，法定的大学或学院可以归入它的范围。” [8]院校可视为配合构建精简且高效的行政策略体系而设立的着眼于教学、科研与社会服务业务的法人。

·比较教育·法治环境、法定组织与合法性监督（二）院校组织架构的法律设定

法定组织的基本组织原则或架构由法例规定。虽然各院校的背景、使命及传统各有不同，但法例载明的基本内部组织结构即管治架构类同。院校管制架构通常包括：（1） 校董会 （Council） （港大称为校务委员会）。它一般是院校最高的的管治和决策组织，负责行政和内务，辖下多个委员会如财务委员会、人事委员会和物业委员会等。主席是由行政长官委任的校外成员，成员也主要来自校外，包括校长、高级职员、员工代表和学生团体代表。（2） 顾问委员会 （Court） （又称咨议会、港大称为校董会）。不参与日常的校务监管或决策，只负责顾问工作；通常每年开会一次，接受院校的周年报告和财务报表。成员多数是来自校外且有志愿的社会领袖。（3） 教务会 （Senate） （又称教务议会、教务委员会）。向校董会负责监督和规管院校的学术事宜，如制定学术标准和颁授学位等工作。成员主要是院校的教员和学生。endprint

（三）院校人事制度的法律设定

法例订明了院校的上述基本组织架构，与此相对应的是，法例对院校的人事事项也进行了相关规定，授予政府在这一事务中具有法定权力，使其有权委派出任院校管治架构的人员。这类人员一般来自于相关的政策机构或部门，为官员性质，以便其能从有关政策范畴的角度提供意见，因而使院校在致力达到本身发展目标之时也能充分顾及行政和公众利益。[9]

行政长官依据条例授权成为院校的校监/监督，主要是委任各院校的校董会/校务委员会/大学校董会主席和指定数目的成员，颁授学位及其它荣誉名衔。如根据《香港大学条例》，校监获赋权接受因不服校务委员会终止聘任任何主管人员或教师的决定而提出的上诉。[10]根据《香港中文大学条例》，校监有权要求就任何关于大学福利的事宜提供数据，以及向校董会建议采取其认为适当的行动。[11]《香港教育学院条例》订明，政府有权向香港教育学院（简称“教院”）提出意见，其第5条说明行政长官会同行政会议对教院“在行使其权力或贯彻其宗旨方面，可就一般或个别情况向教院发出指示”，而教院“须遵从行政长官会同行政会议发出的指示”。需要指出的是，委任成员的权力并不是完全集中在行政长官手中，有较多的职位是由各有关司长、局长和部门首长负责委任的。无论属于哪种情况，政府的职权在法例中得到了正当性赋予。

政府在各院校中委任的校董会/校务委员会/大学校董会成员人数差别较大。在历史最悠久的香港中文大学（简称“中大”）与香港大学（简称“港大”），委任的成员相对较少。中大有6名大学校董会成员，由监督提名；港大有7名校务委员会成员，由校监委任。另外六所院校的校董会则委任颇多，例如在香港理工大学（简称“理大”）29名校董会成员中，有20名由行政长官委任。八所院校中，只有中大规定大学校董会内须包括3名由立法会议员互选产生的成员。根据立法会议案，在委任人事的过程中，均须按照委任守则执行。委任守则包括“六年任期”（即非官方成员不应出任同一职位超过六年）、“六个委员会”（即非官方成员不应同时担任多于六个委员会的成员）、“用人唯才”原则（考虑候选人的才能、专长、经验、操守和服务社会的热诚，智囊团成员来源多元化，以便广泛反映各界利益和意见，辅助政府施政和使法定组织畅顺运作）、平等机会原则及透明度等。[12]

三、作为特殊法定组织的香港院校

法定组织独立于政府，拥有一定的自治权，目的在于抗拒严格管控的科层化体制。因此，院校受所属法例规管，设有自身的管治组织，享有广泛的学术自由和高度的自主权，可在法律规定的范围内自行处理内部事务。[13]由于院校具备学术自由等与生俱来的特质，因而属于一种特殊的法定组织。各院校的法例除了订明作为法定组织的董事会职权，还订定了院校自主的相关范围。

虽然各院校法例表达各异，但整体上可将院校自主权归纳为以下五大范围。（1） 自主甄选、晋升及解聘教职员。校长职位也是由校董会最后作出决定及正式委任。（2）招生权。 （3） 课程和学术水平的控制权。（4）研究项目接纳权与自主决定研究资源配额。（5） 内部分配资金。除指示用途经常补助金和指定用途非经常补助金外，院校可酌情自行分配其可动用的资金。 [14]

四、多主体的合法性监督机制

院校属于法定组织，而非民选机构，既承担一定的行政任务又在很大程度上独立于政府；其拥有一定的弹性权限，以便能高效地配合政府完成高等教育的整体发展目标。但是，由于院校在财政上很大比例地依赖于拨款，政府为确保其能善用社会资源及对公众负责，必须进行监督。院校具有法律上的独立人格，当其以学术自由宣示作为特殊法定组织的身份，并呼吁政府在其间的活动减弱时，政府并不能对其施行科层制行政机关似的监督，而只能进行合法性监督，一般涵盖三种类型：第一，有权了解一切与监督有关的事务，院校有配合义务。第二，预防性监督手段。如院校条例需要法定机关审批方可生效。第三是纠正性监督手段，可命令院校履行法定职责及进行必要的纠正、补救。合法性监督本质上是在政府对区域高等教育总体预设目标与院校自治权限之间寻找到一种治理平衡。因此，既要有监督行为的存在，也须维护院校的自主。[15]

（一）中介监督

教资会是处于中心地位的监督主体，在政府与院校之间起着中介桥梁作用。其通过发挥咨询职能，提出相关意见及建议予以双方参考。根据条例，管治工作是院校的内部事务，所以教资会不会干涉具体的管治架构及工作。院校各自检讨内部的管治机构，提出相关建议以修订法案的形式以提交立法会讨论。在进入立法会程序后，由公众对新管治及管理架构或模式进行讨论。因而，管治结构若发生变革，须经过法律程序进行调整。教资会的合法性监督在于了解情况，做出院校管治模式的相关分析，给予意见和建议。教资会还对比海外名校，参考一些发展趋势，提供其建议的管治模式，如须就教学和研究等核心任务作出规划及执行、扩大收入来源、提高服务质量、识别及管理风险等。

尽管在院校自主的前提下，作为特殊法定组织的院校可自行分配政府拨款，拥有很大程度上的财务自主权，但是并非绝对的自主，也须接受教资会的评估与监督。如因为港大等八所教资会资助院校在2008/09学年严重亏损，教资会遂于2010年对院校进行评估，并于次年成立财务工作小组，以期更深入了解院校的长远财政状况及按成本收费的机制。院校须在整个过程中予以配合，并提供相关资料、澄清问题，及增加财政透明度。在此基础上，教资会发布了财务工作小组报告。[16]此报告对于督促香港整个高等教育的财政稳健具有重要意义。教资会明确表明其拨款不会用于非教资会资助的活动，进一步督促院校善用社会资源，直接对院校的经费使用形式形成监督。

（二）行政监督

香港教育局作为政府的行政组织，负责检查整个高等教育界，负责制订、发展和检讨高等教育政策、计划和法例；及监察教育计划，使之能有效推行。教育局具有双重监督身份，既负责监察教资会所提供的服务，[17]又直接对院校进行政策目标设定及监管。如制定高等教育的整体政策目标：支持逐步增加专上教育机会；确立受到财政资助的第一年学士学位课程学额具体名额；透过推行具体措施，支持自资专上教育的发展；学生资助；保证高等教育的质素，并确保高等教育课程能切合社会的需要和发展等。[18]在审计署对高等教育的管治架构等事项提出意见和建议时，教育局也会予以回应。endprint

（三）审计监督

香港审计署是对香港高等教育进行合法性监督的主体之一，且教资会秘书处、教育局及学生资助办事处均成为审计对象。审计署署长报告书涉及到以下题目：《为专上及大专学生而设的资助计划》（2009年10月）、《高等教育拨款》（2003年10月）、《大学教育资助委员会资助院校─管治方式、策略规划、财务汇报及表现汇报》（2003年3月）、《大学教育资助委员会资助院校─一般行政事务》（2003年3月）、《大学教育资助委员会资助院校─职员薪酬福利条件及奖助学金》（2003年3月）等。[19]在审计报告形成的过程之中及发布之后，政府、教资会及院校对调查项目须予以配合，并就审计署的意见和建议予以一一回应。如教育局局长与教资会秘书长赞同审计署就管治架构提出的意见和建议；各院校应检讨本身的管治及管理架构，参照有关原则及国际良好做法，确保架构切合时宜，建立“切合所需”的管治架构。在缺席率问题上，教育局局长同意审计署的建议，顾问委员会/校董会的秘书处须记录且公开每名成员的出席率、参与情况、服务年期等；教资会秘书长认为独立的审核委员会在院校管治架构内十分重要。[20]由此，各方形成了良性互动，有助于在高等教育具体事务的决策、执行与反馈环节上，吸收意见，落实建议，达成实效。

整体而言，香港高等教育多元主体监督的整体功能性非常突出，构建了全方位的立体监督体系。各监督主体间得到了较好的协调，形成合力，达成合作联盟，[21]并能够针对院校提出具体有效的、操作性强的解决对策，提高了合法性监督的实效。在分工与合作的高度平衡下，多元监督主体发挥了独特的优势，使得院校朝着政府制定的整体发展方向有序运行。教资会作为起核心作用的高等教育监督枢纽，避免了多主体摩擦与掣肘的缺点，也规避了监督的盲区。

五、结论

基于院校法定组织的性质，政府与院校之间产生基本的法律关系。在香港较为健全的法律制度及较为完善的法治环境中，这一关系是香港高等教育治理的基础与准绳。随着高等教育发展新潮流的涌现和新公共管理等热门理论的运用，政府力量和市场之手渗透进入高等教育领域，导致政府与院校的关系趋于复杂或发生转变之时，我们仍可掌握二者关系的这一基准线——基于法例形成的治理关系。一方面是院校获得自治权的现实性与可能性，另一方面是政府对之进行规制与监督的广度与力度，这两方面的动态平衡勾勒出了香港高等教育的走向。

法例是院校落实自主权的前提，是培育院校与政府信任关系的基本制度保障。法例是香港法律渊源的一部分，即院校在成立之初，便经由立法程序产生的条例，具有法定效力，其早已超越自治规章性质或行为规范属性。法例在院校内部构造了一个基本架构，院校拥有一定程度上独立的内部组织管治权、人事权及财权，使其区别与独立于行政体制。包括政府在内的多个监督主体组成合作联盟，通过对院校管治组织结构的规定、管治人选的原则设定、财务分配事项的监管、审批评估反馈等手段，以及结合使用常态监管与项目评估，进行合法性监督。因而，一方面院校自主权受法律保护，若过分限制其内部机构的设置与运行，则容易损害效率；另一方面院校自身的有效治理须为政府及公众知晓，而不是仅仅逃避、拒绝或弱化监督的约束，由此院校的自治能力方可渐为政府与公众所信赖，大学自治随之才能真正得以落实。

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