整体性治理视角下中国养老保障制度研究

韩小凤

(山东大学 政治学与公共管理学院，山东 济南 250100；山东社会科学院，山东 济南 250002)

自1999年我国步入老龄化社会以来，2000～2010年的10年间，60岁以上老年人口平均每年增长500万，占总人口的比重平均每年上升2.9个百分点。2011～2013年的3年间，60岁以上老年人口平均增长826万，占总人口的比重平均每年上升5.5个百分点。预测今年将增加940万老年人口，占总人口的15.5%。未来20年，我国平均每年增加100万老年人、减少500万劳动年龄人口，老年人口比重平均每年增加0.6个百分点。我国的老龄化速度很快，养老正日益成为当今社会关注的重要议题。经过20多年的改革，我国的养老保障制度建设取得了令人满意的成就，城镇职工的基本养老保障制度从整体上实现了从“单位保障制”向“国家主导、责任分担、社会化运行”的社会保障制的转型。但是从各地的实践来看，机关事业单位、城镇企业和农村的养老保障制度仍存在很大的差异，形成了城市与农村分割、私人部门与公共部门分立的多种退休制度并存的状况，呈现出一个碎片化的发展趋势。本文借用鉴希克斯的整体性治理理论来分析我国养老保障制度中存在的问题，提出建立统一的养老保障制度是当今社会发展的大势所趋。

一、我国养老保障制度的碎片化问题

(一)我国养老保障制度历史演进过程中的“碎片化”

建国以后直到1986年，我国社会保障制度的特点是国家—单位保障*郑功成：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第8页。，即单位(包括城镇地区的机关、企事业单位及农村地区的人民公社和生产队等集体经济组织)为广大人民提供各种社会保险、社会救助、社会津贴等保障，表现为国家负责、单位包办、板块分割、封闭运行的制度特征。养老保障制度作为社会保障制度的主体部分，也同样具有上述特征。

随着经济体制改革的进行，计划经济体制下的国家—单位保障制度因其本身固有的不足，已不能适应经济和社会发展的需要，我国养老保障制度进入了变革的时代。1993年，党的十四届三种全会提出实行社会统筹与个人账户相结合的基本制度，确定了统筹基金现收现付、个人账户完全积累的制度模式，提出了建立多层次的养老保险体系，探索出了适合我国国情的养老保险制度。1997年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的颁布实施，标志着我国以统账结合模式为特征的养老保险制度的形成。随着覆盖范围的不断扩大，统账结合制度实现了最初改革的初衷。但当统账结合制度向社会(非公有制经济、农村)推广时却发现，它难以发挥其应有的保障作用，制度的“便携性”缺陷很快显现出来。为了满足各类群体基本的保障需求，各地政府采取了灵活变通的做法，由于缺乏中央政府的统筹规划、统一领导，各级地方政府往往根据各地的实际自行设计农村社会养老保险、被征地农民养老保险、农民工养老保险以及计划生育家庭养老保险制度等等，尤其是，我国机关事业单位的养老保障制度与城镇企业职工的基本养老保障制度遵循不同的建制理念，两者在待遇水平、筹资主体、给付结构等方面均存在较大的差异。虽然2014年2月8日国务院常务会议决定将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并，但是这两个制度的合并并没有打破城乡养老“双轨制”，机关事业单位、城镇企业和农村的养老保障制度仍存在很大的差异，中国的养老保障制度呈现碎片化发展趋势。

(二)养老保障制度的权利与责任的碎片化

现阶段我国养老保险制度建设面临的一个关键问题就是权利与责任分布的碎片化，表现为不同层级政府之间、政府职能之间的权责还未能真正理顺以及政府、市场、社会在养老保障制度中的责任定位不清。其一，纵向上来看，中央政府和地方政府的权责划分不清，中央政府承担的主要是财政补贴责任，而养老保险却一直处于地方统筹层次，地方政府承担了许多本该由中央政府承担的责任，养老保险的财权与事权无法做到统一；横向上来看，养老是一个典型的政府间事务，涉及财政、社会保障、民政、人事劳动、老龄委等不同部门的政府职能，养老保障制度的完善需要各部门在权利、责任等方面进行协调，但经常出现各自为政的局面，缺乏有效的协同管理，各部门资源分散，从而影响养老保障制度的有效运行。其二，政府、市场、社会在养老保障制度中的责任地位不清，权责模糊。政府定位不清，“越位”与“缺位”并存。政府对城镇职工基本养老保险制度和机关事业单位职工退休养老制度的财政补贴持续扩大，但却未法定化、比例化，政府责任处于非规则状态；针对传统的现收现付制向“统账结合”模式转轨过程中产生的转轨成本，政府在清偿责任上出现缺位，造成企业负担过重，供款的绝大部分由企业承担，已参保的企业设法少交费或拖欠交费，养老负担较轻的三资、民营企业不愿参保，致使养老金缴费率逐年下降，企业年金等补充性养老金市场迟迟不能发展起来。“统账结合”的养老保险制度，引入个人账户，个人缴费全部进入个人账户，这种制度安排弱化劳资分配和互助共济的原则，亦有损于劳动者之间的分配公平。市场在补充性养老金计划、参与养老金运营管理管理方面尚未充分发挥作用。

(三)养老保障政策制定与执行的碎片化

中央政府制定政策转化为现实政策目标的过程是一个曲折的过程，政策目标从中央到地方往往经历政策细化或再规划的过程。从政策的制定到政策的执行，中间存在着一定的层级距离，使得政策目标在执行过程中不断出现信息的扭曲和与实际目标的偏差。以养老保障政策为例，中央政府关于养老的文件规定下达之后，各级政府不得不据此另行发文予以具体化，几乎无一例外，否则，在操作层面上将难以执行。省级政府在制定相应的细节之后，把剩下的设计细节甩给了地级市政府，地级市政府再根据地方情况增加一些具体措施之后，再次要求县级政府另行规定。如此逐渐下沉、逐级细化和不断加码的制度设计，最终使整个制度框架由三至四层级政府文件构筑起来。在这个框架之下，各省之间、各市和地区之间政策均存在差异，越往下，差异越大。在政策规划存在较大差异性的情况下，政策安排与运行机制使社会养老保险政策执行机构面临较大的阻力，又缺乏相应的激励机制促使其加大执行政策的力度，政策执行的规范性与公正性很难得到保证。

二、整体性治理理论及对我国养老保障制度的契合性分析

(一)整体性治理理论分析

整体性治理是由英国学者佩里·希克斯等人提出的，建立在对传统官僚制和新公共管理的批判基础之上，主张跨越功能过度区分及部门本位问题，通过对话与合作，使机构间目标及资源充分整合，借由信息技术等手段，更有效地解决人民的真实需要，跨界性是其主要的特征。随后该理论在美国、澳大利亚、新西兰等多个国家的公共部门改革中得以应用，由于各个国家的发展阶段、国家的社会结构及国情的不同，跨界合作的侧重点也各有重点，名称也是五花八门，像网络化治理、跨部门协作、协同政府等等。但是从众多的表述中，我们还是能看出碎片化、棘手问题、整合等概念是了解整体性治理的关键。所谓碎片化，是指不同的机构和功能之间由于缺乏协调而导致沟通与合作障碍，无法形成一个统一的整体来处理跨部门、跨层级的棘手问题，从而导致整个政策目标的低效甚至失败。棘手性是指某个问题跨越了部门边界，仅靠单一部门无法解决的情形，要解决棘手性的难题，就需要整体性治理，也可以说棘手性难题是整体性治理挑战的目标。

不过，整体性治理仍是一个继续发展中的模式，随着治理环境的日趋复杂，公共问题超越了传统的行政区划，公共管理和公共政策过程中涌现出越来越多的跨区域的复杂问题，由行政单元高度分割带来的空间管理碎片化问题，引发了与日俱增的跨域公共议题。因此我们在对整体性治理进行分析的过程中，要充分考虑到在特定的地理空间或行政区划内，不同的治理主体如何开展合作与治理。

整合作为整体性治理的重要概念之一，是针对碎片化的问题而提出的。事实上，整合并不是一个新的名词，在传统官僚制和新公共管理理论中我们都可以发现它的踪迹。如果说传统官僚制的整合是权威性整合、新公共管理的整合是竞争性整合，那么整体性治理的整合则是合作性的整合，亦或是三种整合的有机结合，这种整合治理至少包括跨部门治理、多主体合作伙伴治理、跨域治理三个维度。

其一，跨部门治理主要是从组织管理学的角度来分析的，指政府内部不同职能部门之间，缺乏合作和协调，带来碎片化的制度结构，解决的途径是围绕特定的政策目标，在不取消部门边界的前提下，实行跨部门、跨职能边界的分工与合作[注]解亚红：《“协同政府”：新公共管理改革的新阶段》，《中国行政管理》2004年第5期。，既包括政府组织间日益增加的横向协调与合作，也包括政府组织层级间的纵向协调与合作。从其目标的实现方式上看，“不能通过现存组织的分裂活动实现，也不能通过建立一个超级管理机构来实现，而是在不消除组织边界本身的条件下跨过组织边界进行协同活动的联合工作。实现联合的关键就是用不同的文化、动机、管理制度与目标相结合，形成工作联盟和伙伴关系”[注]Ton Ling(2002). Delivering joined-up government in the UK dimensions,issues and problems.Public Administration,(4):625-642.。

其二，多主体合作伙伴治理是从社会管理学的角度来分析的，指政府、市场、社会共同参与生产和提供物品和服务的任何安排，通过合同承包、特许经营、补助等形式，构建政府—市场—社会之间的合作伙伴关系，让市场和社会充分参与到公共物品和服务的生产、提供中来[注]萨瓦斯：《民营化与公司部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社2002年版，第68页。。

其三，跨域治理是从地理空间的角度来分析的，指在跨越民族国家界限或是行政区划的格局下，对诸如区域环境治理、服务供给等典型的跨区域公共问题，通过跨越地方权限的协调机构或组织，解决区域公共问题，提供区域性的公共物品。这种治理的实质是在现代行政边界依然依然具有约束力的前提下，推动区域政治改革，寻求新型政府间关系的建立，以增强该区域在经济发展中的竞争能力。

整体性治理较好地吸收了传统官僚制、新公共管理理论、跨域治理理论等的精华，具有较好的包容性、整合性，“不论从理论层面还是实物层面来加以衡量，全观型治理的理论可望成为二十一世纪有关政府治理的大型理论”[注]彭锦鹏：《全观型治理：理论与制度化策略》，《政治科学论丛》2005年第3期。。

(二)整体性治理理论对我国养老保障制度的契合性分析

1.整体性治理与我国养老保障制度理念上的契合性

整体性治理的中心理念就是更有效地处理公众关心的民生问题，让政府的职能回归公务服务，以解决人民的生活问题作为政府运作的核心。由于要解决人民的生活问题，不但要靠政府各部门个别的努力，更需要政府各部门协同的努力，因此必须进行整合型运作，“使政府的功能进行整合，以便有效地处理公众最关心的一些问题，而不是在部门和机构之间疲于奔命。”[注]竺乾威：《公共行政理论》，复旦大学出版社2008年版，第472-473页。养老保障制度是解决人们老有所养问题最根本性的制度安排，解决人民的老有所养也是我们国家发展的重要民生目标。自20世纪80年代以来，为了适应经济体制改革，完善市场经济体制，以城镇企业职工基本养老保险为核心的养老保障制度不断完善、发展起来。随着社会经济的不断发展，贫富差距的不断扩大，养老保障的作用日益重要。它作为一种特殊的公共产品，具有天然的让全体老人共享发展成果的功能，也是让全体老人享有发展成果的基本途径。党的十八大报告指出，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。养老保障作为政府的一项基本服务职能，与整体性治理的理念是一致的，是以民生问题作为基点，完善社会治理，让所有老人都能享有改革发展的成果，真正实现老有所养、老有所乐的重要途径。

2.整体性治理与我国养老保障制度结构上的契合性

结构整合作为整体性治理的一个重要方面，更多的是针对新公共管理导致的问题的碎片化而提出解决途径。在传统的官僚制组织中，行政部门从上到下形成了一个金字塔式的等级结构，以功能为导向的政府组织运作视野狭窄，各机构相互推卸问题，导致公共服务欠缺适当的连接管道，政府无法为民众提供及时所需的服务；在新公共管理理论的影响下，政府追求的是经济效率和经营绩效，往往不自觉地受制于短期的市场价值与经营绩效，导致组织结构更倾向于功能分化与专业分工；整体性治理理论主张，“政府各不同功能与专业部门间具有一致、明确、清晰且共识之总体政策目标，且各不同功能与专业部门之政策目标能够互补，政策工具能够相互支援，执行方法能够相互支持与回应，彼此协调合作，导致总体政策目标各部门目标之最大成就”[注]Perri 6, Diana Leat, Kimberly Seltzer and Gerry Stoker，Toward Holistic Governance: The New Reform Agenda，New York: Palgrave, 2002,32.。整体性治理的组织结构不再以特定功能为基础，而是以结果和目标进行组织设计和创新，需要在不取消部门专业化分工的前提下实行跨部门合作。从结构上来讲，养老保障制度要解决的问题主要包括：第一，物质保障、精神保障和服务保障之间的关系，在不同的时期，他们在社会中的重要性是不同的；第二，针对不同对象的养老保障制度之间的关系，即机关事业单位退休养老制度、城镇企业职工养老保险制度、农民工养老保险制度等之间的关系；第三，针对不同层次的养老保障制度之间的关系，即政府主导并负责管理的基本养老保险、政府倡导并扶持企业自主发展的企业或职业年金、商业性人寿保险之间的关系；第四，养老保障制度各主体之间的关系，即国家、企业、个人之间的责任分担机制等等[注]鲁全：《养老保障制度的整合分析框架及其应用》，《中国人民大学学报》2008年第3期。，这些问题的解决，需要借鉴整体性治理的有关理论，对社会保障职能部门进行整合，改变民政部门、社保部门分散管理的现状。虽然整合的难度很大，但并轨是大势所趋。

3.整体性治理与我国养老保障制度供给方式上的契合性

传统统治将政府视为中心和主体，而治理则是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公用机构与私人机构合作、强制与资源的合作。随着社会和区域经济的发展，出现了大量跨政府组织、跨地区性公共事务，面对这些跨越政府组织边界和地区边界的复杂公共事务和棘手问题，传统单一主体治理模式已经无法从根本上解决问题。同时，各地方政府囿于其自身利益，对公用事务或公共问题采取回避或不作为态度，导致治理机制失灵或跨政府组织治理失效。因此，整体性治理主张打破政府垄断公共物品供给的局面，让市场、社会组织参与到公共物品供给中来，提供多样化的物品，满足公众多元化的需要。“要实现人人老有所养的战略目标，就必须以不同人群的不同劳动关系为基准，建立起一个适度集中且多层次的养老保障体系，通过这样的制度安排，提高养老保障水平。”[注]郑功成：《中国社会保障改革与发展战略(养老保险卷)》，人民出版社2011年版，第105页。就我国目前的情况来看，就是要改变养老保险制度碎片化的现象，除了积极发展基本养老保险制度之外，还应积极发展其他补充保障方式。我国养老保障体系可分为以下三个层次：由政府主导并负责管理的国家基本养老保险制度为第一层次，第二层次为由政府倡导并扶持但由企业自主发展的企业或企业年金制度；由政策倡导与激励相结合的私人养老储蓄和私人商业保险则成为了第三层次。多支柱的养老金制度重新调整了政府、市场、社会之间的权责，通过市场的效率弥补政府的不足和失灵，政府从养老保障的主要提供者向通过引导、规范和监管，推动市场机制运营的职业补充养老保险和个人储蓄性养老保险发展的方向转变；强调个人在养老保障中的责任，鼓励个人储蓄。可以说，整体性治理在公共服务的供给方式上为我们提供了一条解决问题的基本途径。

三、整体性治理视角下我国养老保障制度的构建

整体性治理作为一种解决问题的方式，提出了比较完善的治理理念框架和目标，认为整体性治理实际上是以官僚制组织为背景的，强调了在政府与公众之间建立信任关系、建设信息系统、重塑工作人员的责任感以及改革预算制度等。可以说，整体性治理理论为我国养老保障制度的构建提供了一种新的分析视角，结合我国养老保障制度碎片化的分析，本文认为我国养老保障制度的构建可以从以下几个方面着手：

(一)我国养老保障制度战略目标的确定

希克斯认为，在整体性治理的体系之下，处理与人民有关的公共事务时，一个正式的目标尤为关键，政府的运作围绕这个目标，扩大授权给各个治理单位，从而达到整体性治理的境界。我国养老保障制度的建设，有必要摒弃“头痛医头、脚痛医脚”的状况，在整体性治理的视角下，树立“公平、正义、共享”的理念，[注]郑功成：《中国社会保障改革与发展战略(养老保险卷)》，人民出版社2011年版，第10页。制定人人老有所养、并确保老年人生活质量的战略目标。经过30多年的改革发展，我国取得了举世瞩目的经济发展成就，但是，由于历史及现实的原因，城乡之间、地区之间、群体之间的养老保障存在很大的差距，建立覆盖全民的养老保障制度就显得尤为必要，只有覆盖全民，才能实现人人老有所养，免除人们的后顾之忧。这就要求在制度的建设过程中统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹解决不同群体的养老问题，避免养老保障制度的碎片化现象，在中央原则的指导下，设计有序组合的多元养老保障制度。确保老年人的生活质量是养老保障制度的战略目标，基本养老保障制度能够实现老有所养，如果想要确保自己晚年享有高质量的生活，一方面必须依靠除基本养老保障之外的其他补充保障措施，建立多层次的养老保障体系；另一方面还要大力发展老年服务业，使老年人能够得到专业化、社会化的老年服务。

(二)我国养老保障大部门治理

整体性治理理论认为，针对政府组织间协调缺失、公共服务裂解性以及功能碎片化等问题，有必要加强政府组织功能的协调和整合，对职能相近、业务范围雷同的职责和功能进行整合和综合设置，最大限度地避免政出多门和多头管理、政府组织功能的交叉与重复现象。借鉴希克斯的整体性治理理论，养老保障的大部门治理就是要改变目前治理分散化的现状，将职能相近、重叠和交叉的业务性质雷同的部门和机构，通过合并重构的方式整合成一个更大的部门和机构，以便于协调和管理，避免和减少部门间、机构间的冲突。首先，加强养老保障政策的顶层设计。目前，中国的养老保障制度仍然处于“碎片化”状态，由此带来了养老保障权利与义务不统一，制度不能有效衔接、妨碍老独立自由流动，制度分割管理、统筹层次低等问题。因此，在加强底层设计和战略安排的基础上，尽快出台制度整合、衔接办法，加快城乡、地区养老保障统筹是非常必要的。其次建立养老保障部门的组织协调机制。养老保障的大部门治理意味着部门的权力也越来越大，部门拥有的职能越来越宽，从而对政府组织综合协调能力需要越来越大，要求越来越高。在养老保障部门碎片化的背景下，不仅要确立不同层次、类型的协调机制，最为重要的是设立一个综合的办事机构并确立其中心地位。再次，要建构一个政策制定、执行及监督的运行机制。政策的制定、执行、监督三种职能完全由不同的部门相对独立地行使，形成既相互制约又相互配合的权力结构，确保权力依法行使；同时要严格划分各种权力的使用边界，破除部门利益化，打破各种利益链条，形成内部权力相互制约与协调机制。

(三)政府、市场、社会的协同推进

整体性治理理论认为，在高度分化和专业化的社会中，面对21世纪的复杂情境和相互纠葛的棘手问题，必须克服公共部门和私营部门之间的碎片化进行协调与整合，不断向充分合作关系的方向发展，[注]彭锦鹏：《整体性治理：理论与制度化策略》，《政治科学论丛》2005年第23期。政府、市场、社会等多元治理主体协同推进，强调了政府的作用，强调了官僚制组织结构是整体性治理的基础。政府、企业、劳动者是养老保障制度的三大类主体。政府在养老保障制度中扮演执行主体的角色，一方面制定、调整养老保障政策，政府通过立法规定养老保障制度的组织结构和运行规则；另一方面，政府的一个重要职能是对养老保障进行组织和管理，“老有所养”是政府一项义不容辞的基本责任。养老保障战略目标的实现主要依赖于公平的事项，政府的干预虽然有市场无法实现的作用，但政府本身的缺陷决定了无法单独靠自己实现预期设定的目标，因而应当在养老保障制度的运行中引入市场机制，以弥补政府本身所存在的固有缺陷。养老保障制度的建设与劳动者的切身利益密切相关，在养老保障制度的建设和完善过程中，要维护劳动者的利益，使他们的主体地位得以全面体现，保证他们的参与权和决策权，听取他们的实际需求，建立有效的利益表达机制，减少养老政策目标与执行中碎片化问题的产生。政府、市场与劳动者形成合力，协同推进我国养老保障制度的发展。