反思与重构：网络舆情视域下地方政府公信力研究

夏志有

(东莞理工学院 思政部，广东 东莞 523808)

一、问题的提出

湖南平江县长寿镇居民“拒饮自来水”事件(以下简称“拒饮自来水”事件)突出反映了我国基层政府公信力弱化的严重程度，唤醒了更高层级政府乃至国家对政府公信力流失和再造的持续关注，也必然引起社会和公众的警觉，并促成一系列政策和制度的变迁。

2013年3月18日《人民日报》报道称，湖南省平江县长寿镇两万居民因担心自来水受到污染，购买山泉水饮用，引发社会关注。仅两天不到的时间网络上媒体新闻搜索超过800多条，跟帖评论达到1400多条，微博转发量达500多条，政府公信力的话题再次被推向了风口浪尖。虽然当地多家职能部门多次检测显示该镇水厂水质符合标准，而镇长也表示，“百姓饮水是最基本的民生问题，政府一直关注”，但居民仍在坚持购买山泉水。*颜珂：《湖南平江2万居民拒喝自来水 官方否认污染无人信》，《人民日报》2013年3月18日。

“真相还在穿鞋，谣言已经跑遍世界”，湖南长寿镇水危机所衍生的舆情经由网络的推波助澜很快成为社会热点话题，面对日益下滑的地方政府公信力，对其进行反思并寻求如何重构显然已经成为迫在眉睫的课题。地方政府的公信力不仅是地方政府获得政治合法性的关键要素，而且也对地方政府树立良好政府形象的有着极其重要的影响。随着网络时代的到来，网络舆情不断产生，政治参与度不断提高，传统的行政方式和理念受到前所未有的挑战，地方政府的公信力在网络政治条件下受到严峻的考验。网络舆情危机既可能促使地方政府公信力不断走向衰落，但也是重塑地方政府公信力的契机。

二、地方政府的公信力现状分析

政府公信力简单而言就是公众对政府履行职责情况的评价，目前，中国政府尤其是处于基层的县乡政府，其公信力状况不容乐观，甚至在一些地方已经呈现出较为严重的危机。老百姓为何“老不信”，地方政府的公信力为何逐年下降？近年来各地频发的群体性事件起因多数都是民众对地方政府缺乏最基本的信任，从而采取“非暴力不合作”甚至是暴力冲突，很多实际工作者与理论工作者从中探寻根源加以剖析和反思，归结原因主要有以下几个方面：基层权力监管机制缺失、决策和执政过程透明度低、依法行政意识薄弱、基层政府官员政治道德素质不高等等。这些分析有一定道理，但并不能从根本上解释“老不信”现象的根源所在。那么上述不足如果得到加强，政府公信力是不是就会得到改善呢？事实并非如此。众所周知，自从中国加入WTO以来，从中央到地方都在倡导责任政府、服务政府、法治政府、阳光政府，而且随着网络媒体的影响力不断加强，移动互联技术的进一步普及，近年来各级政府在人员素质、政务监督、法律制定与完善、信息公开等方面都得到加强和提升，但是地方政府公信力却未随之提高，反而是民众对基层政府的不信任感越来越强烈。诚然，政府的制度建设、透明度、人员素质会在一定程度上影响地方政府公信力，但若仅仅从这几方面来解释地方政府的公信力流失现象，尤其是当前社会普遍公信力的不足，还远远不够。

从下面几个方面来考察地方政府公信力的丧失可以加深对这一问题的有益探索与理解：

首先，近年来凸显的地方政府公信力的下滑是改革开放以来公民意识觉醒的结果之一。这是公权力长期以来高高在上的代价，网络时代是“人人都有麦克风”的时代，国民倾向于怀疑和批判，强调自主意识和公共情怀。改革开放前国民对领袖、对革命、对资本主义的必将灭亡和共产主义的光明未来等一切充满信任，但现在却似乎什么都不信——不相信地方政府的表态，不相信媒体的报道，“政府说什么都加以怀疑，这已经成为多数人的习惯”。[注]赵菲菲：《请让我来相信你》，《国际先驱导报》2011年1月17日。改革开放以来现代西方政治理念赢得了社会精英、知识分子、大学生群体的普遍接受和认同，他们除了关注民生问题以外，更加关注政府的制度建设和政策制定的过程，对于政府的种种弊端予以强烈抨击，运用法律手段进行维权的意识和能力得到进一步加强，这是导致近年来群体性事件频发的深层次原因。同时处于消解冲突化解矛盾第一线的地方政府显然没有做好充分准备，这一落差是导致地方政府公信力下降的一个重要原因。此外，随着网络对社会与公众影响力的日益增强，尤其是移动互联终端和技术的全面普及，以微博、个人日志、个人主页等为表现形式的自媒体以其私人化、平民化、普泛化、自主化的传播，突破了政府对传统媒体控制的限制，因此政府所暴露出的不足可能就越多，尤其是当代中国正处于急剧的转型时期，越来越多的负面信息必然会造成政府公信力的下降。

其次，地方政府公信力下降是政治经济发展不平衡的副产品之一。中国在经济改革进程中取得了举世瞩目的成就，但政治体制改革进程相对缓慢，不能适应经济社会变革所带来的冲击。诸如贫富差距带来的公平问题、城市化带来的失地农民的拆迁问题、国企改革以及市场竞争带来的失业及社会保障问题、地方政府发展经济导致的环境破坏问题等等，现存的政治及行政体制未能及时回应，远远落后于民众的期望和需求。同时这些问题经由网络媒体、自媒体等构成的网络舆情的进一步放大，最后使得地方政府在民众眼里的好感大大降低。

再次，体制改革变迁是地方政府的公信力下降的重要诱因。与计划经济相适应的全能/无限政府改革开放以后在农村全面退出，新的村民自治、民主选举等治理形式还处于探索和起步阶段，这就形成了暂时的权力真空。但这个权力真空马上就被其他非法/异化组织所填补，采取各种暴力、欺诈、贿赂等管控形式取代原有的信任基础。在网络时代，农村基层政权不断变化甚至是恶化，从被人遗忘的角落被推倒舆论的风口浪尖，村官腐败、专权、黑社会化也逐渐浮出水面，见诸媒体报端，地方政府的公信力遭到巨大的破坏。

三、网络舆情对政府公信力的影响

舆情即社情民意，而网络舆情则是民众通过网络表达对社会热点问题、事件、现象而产生的意见、情绪、意愿和态度的总和，与传统舆情不同的是其具有来源广泛性、主体匿名性、传播个性化、事件突发性等特点[注]毛启蒙：《网络参政动机与规律的实证分析——以网络群体性事件为例》，《山东省经济管理干部学院学报》2010年第4期。。

(一)“第五种权力”的崛起影响政治环境

进入二十一世纪以来，由于互联网传播技术的快速发展和网民群体的迅速扩大，“第五种权力”或者新意见阶层[注]“新意见阶层”指关注新闻时事、在网上直抒胸臆的网民，参见周瑞金：《“新意见阶层”在网上崛起》，《炎黄春秋》2009年第3期。悄然崛起。所谓第五种权力，一般是指以各种网络平台为载体的网民舆论和话语权。之所以称作第五种权力，是因为它可以聚集网络民意，突破传统媒体单独设置舆论主题，引导大众舆论，多角度、全方位地“挖掘真相”，甚至在网络群体性事件中行使“审判权”，如南京天价烟房产局长事件、张家港官太太团出国事件。其中网民的网络话语权，将一个本来很容易被掩盖和忽略的话题提交到了网络之上，然后通过数以百万计的网民强烈批判，从而引发传统媒体的报道热潮，并最终引起行政干预而揭开事实真相。与此同时，一个数量众多的网络新意见阶层的崛起，一方面大大促进了公共事件网络化的发展，另一方面也在不断改变着中国的社会政治现状，成为中国政治改革和社会改革的重大推动力。值得注意的是，第五种权力/新意见阶层短时间内在中国的迅速崛起和壮大的一个重要前提是现实公众参与渠道的不足，使得中国的互联网担负了过多的表达民意、缓解民愤的功能。湖南平江长寿镇居民“拒饮自来水”事件的快速发酵并持续放大便是鲜明的例证。

(二)网络舆论的放大效应

网络媒体推进了大众舆论形成发展的速度和影响的广度深度，网络舆论被认为代表着草根的利益和倾向，通常情况下会获得大众的认同。大众舆论对网络公共事件非常敏感，甚至事件真相还未证实就形成一边倒的、与政府立场相反的舆情，并且随着新意见阶层的不断加入而更趋激进。在这种放大效应的作用下，其他地区的类似事件汇集起来形成叠加影响，这就非常容易使一些局部问题上升为全局性问题，使一般性问题演变成为政治性问题，甚至使少数个人偏激言论扩散为非理性的社会情绪。“拒饮自来水”事件中的网络舆情中，当地居民自然会与PM2.5、黄浦江“漂流猪”等环保事件联系起来，一方面对事件做最坏的打算，宁可信其有不可信其无；另一方面将地方政府推到对立面，甚至没有最基本的信任。这就使得地方政府在采取措施应对时事倍功半，当负面信息曝光时，地方政府很快便会成为公共舆论的众矢之的，进而导致政府网络舆论危机。

(三)传统行政方式回应性的不足

在现代网络舆情背景下，重大公共事件/危机发生后很多地方政府仍然沿用传统行政方法，行动迟缓、刻意回避，试图控制舆论。然而在网络时代，地方政府如果不主动回应，往往变得很被动。由于面对危机回应性的不足，必然在网络舆情中面临铺天盖地的质疑和批评，直接导致地方政府危机沟通错失最好时机，反而激化了矛盾。湖南居民“拒饮自来水”事件中，面对当地群众和网民的质疑，政府的回应表现明显滞后，自来水被污染的传闻已经不是一天两天了，怀疑金矿开采企业污染了自来水水源地的上游，那么责任主体——自来水厂或者镇政府并未第一时间邀请居民代表实地考察，或者就当年小金矿污染问题及事后的处理过程加以查实和说明，而只是自说自话，并不顾及民众心中的疑虑和恐慌。当对自来水被污染事件的怀疑和警惕成为习惯和生活方式后，即使上一级环保部门或质监部门等插手、出面，危机仍难消除，最后出现“假的我们不信，真的我们也不信”[注]赵菲菲:《怀疑成生活 公信在哪里？》，《国际先驱导报》2011年1月18日。的最坏结局，使得政府在公民心中的信任度不断下降。因此，及时的回应和问责是提高地方政府公信力，提升地方政府形象的关键措施。但是在现实的政府行政过程中，地方政府在面对突发公共事件时，第一选择经常是隐瞒事实真相，不能做到阳光行政，甚至有时“撒谎”，民众对地方政府难以信任。

四、网络舆情背景下地方政府公信力的重构

公信力是政府赢得公众信任的能力，它取决于政府制度及政策制定过程的被认同程度、行政行为的纯度——公共性/公正性/公开性以及公务员群体在辖区民众心目中的整体形象等。地方政府公信力的衰减是一个世界性的难题，不唯中国如此，但中国特殊的行政文化决定了它的严重性与迫切性。人民网舆情监测室发布的《2010年中国互联网舆情分析报告》显示，在中国老百姓对中央政府评价较高，省级次之，地级再次，县级最差，表现为地方政府越来越不被相信，不相信官方的结论，政府信任危机应当引起高度关注。

地方政府公信力的衰减是处于加速转型期的中国社会显现出公民参政意识、民主意识增强而政府治理方式相对落后、制度相对匮乏之间矛盾的反应，是网络舆情的巨大力量、转型时期社会治理问题的暴露以及官民和谐关系的僵化变异的共同结果。因此，地方政府公信力的重构是一项长期的系统工程，在网络政治时代可以从以下三个方面进行努力。

(一)建立改革平衡机制

改革是中国持续发展的基本动力，目前而言经济领域之外的政治、社会、文化等方面改革没有协调推进，需要顶层设计和总体规划，最终达到各方面改革的平衡，这个不平衡是现阶段中国社会矛盾多发的一个重要原因。首先，推进政治体制改革，使改革进度契合民众心理预期。政府和市场的关系还没有理顺、政府职能转变滞后、职能错位的问题普遍存在、现实政治参与渠道的不畅，都是导致地方政府公信力衰减的重要原因。因此，地方政府必须真正还权、赋权于民，让“权为民所赋，权为民所用”的精神真正落地，保障人民群众参政权，不断缩小公众对政治体制改革的期望与现实的差距。

其次，加快社会治理体制创新，尽快构建与市场经济相适应的“小政府大社会”治理模式。原有的全能政府将公共权力的触角深入到社会生活的每个角落，社会失去自治能力和发展活力。改革开放以来公共权力在社会领域的退出使原有的体制内诉求表达渠道不复存在，民众散落成为原子式的个体，甚至呈现出极端马基雅维利主义的倾向，这一方面使得地方政府在制定公共政策时无法迅速、准确判断主要矛盾；另一方面原子式的个体也找不到利益的代言人完成与政府的沟通和谈判，从而促成公共危机事件的解决，导致政府维稳成本越来越高、效益越来越低。因此当前亟需给各类社会组织自主生长的发展空间，促进社会自治，使社会组织成为政府和民众之间的缓冲器。

再次，重建政治生活，创新群众工作方法。当前中共中央正号召全党自上而下开展党的群众路线教育实践活动，群众路线是党的生命线，马克思主义政党最大的危险是脱离群众，这是新时代的老问题。地方政府执政要坚持群众观点，制定公共政策要维护群众利益，要深入群众调查研究，把引发群体性事件和群众关心的问题超前发现并解决于萌芽阶段。此外，改革开放后群众的构成已经不是解放战争年代的阶级属性单一、利益诉求接近的整体，而是利益分化甚至相互冲突的多元、阶层地位纷繁复杂的多元社会群体，因此要抛弃意识形态色彩的大而化之的过时做法，畅通公众政治参与渠道，使公共政策更好地代表和体现各阶层群众的利益，以此为群众工作的出发点和归宿。

(二)构建回应性政府，加强官民互动

回应性政府重视公众的满意度，积极、主动、有效地回应公众诉求，这是地方政府重拾公信力的必然选择。进入新世纪以来，网络舆情的涟漪效应放大了政府治理的缺陷，同时也放大了政府在危急时刻迟缓、低下的应对能力。目前地方政府还不善于、不适应运用新兴媒体搜集民意，因为网络的平等化、去权威化消解了传统形式的“被尊重”，因此更习惯于调研、开座谈会等传统方式去搜集民意。从目前的做法来看，设立网络新闻发言人、开通政务微博等方式已经较为成熟，取得了不错的效果。

互联网对民主政治的影响关键在于，权力决定信息分配的格局被彻底打破，取而代之的是信息决定权力分配的范式[注]杨雄、毛翔宇：《网络时代行为与社会管理》，上海社会科学院出版社2007年版，第19页。，从根本上挑战基于现行权力结构的社会治理模式和稳定观。回应性政府在网络政治中的意义在于，面对网络世界的质疑、猜测和谣言，必须迅速了解和把握网上各种新型信息载体的脉搏，迅速回应公众疑问，地方政府要具有快捷准确的舆情搜集和研判能力。在互联网、移动通信支撑的社会多元表达平台上，政府“发声”和舆论引导需要比过去更高更强的能力。通过信息公开可以提高政府的威望，加深政府和群众的联系。政府在面临公共危机事件时应该积极并建立诉求—回应机制，在现实决策和监督体制中融入网络舆情。人民网舆情报告称互联网已经进入全民“围观时代”，但地方政府不能围观，不能成为网络民意被动的接受者和冷漠的“旁观者”，而应该成为一个积极的参与者和网络政治制度化的构建者。

(三)重塑政府形象，培育政治信任

网络舆情背景下地方政府公信力危机发生的深层次原因从本质上来说并不在于网络，而在于政府本身。要重塑政府形象，培育政治信任，首先要纠正政策偏差，坚持社会基本价值，维护公平正义。近年来贫富差距拉大，社会转型过程中弱势群体在现有利益分配格局中成为利益受损者，他们的不满情绪必将严重影响地方政府公信力；其次，提升地方政府的社会治理和服务水平，规范政府行政行为。推动政府由神秘政府向透明政府、管制政府向服务政府、利益政府向中立政府的转变；再次，提升公职人员从政素质，重建官民信任。政府公信力是机构信任(区别于人际信任)的一种，但政府机构是由各个岗位上的公职人员组成的，因此他们的政治、管理、道德水平对于政府形象和公信力有着重要影响。中国素有“以吏为师”的传统，“正人先正己”，这是恢复重建政府公信力的重要支撑。“行政在人”，只有这些公职人员品德优良，高效廉洁，官民信任的重建也就水到渠成了。