中美日应急救灾体系比较研究及启示

姚延婷 陈万明 王胜利

(南京航空航天大学 经管学院，江苏 南京 210016；西北政法大学，陕西 西安 710063)

进入21世纪以来，全球进入灾害频发时期，几次大的自然灾害都造成巨大的人员伤亡和经济损失。虽然各国政府都意识到当灾难来临时，有效的应急救灾体系能够减缓灾害对经济社会的影响，然而，面对突如其来的灾害，各国政府还是不同程度地存在着救灾反应迟钝、指挥调度混乱、灾害救助不及时、缺乏专业救灾人员等共同的问题。

应急救灾体系是一个从灾害的防范、到灾时的反应、再到灾后的救助等一系列防灾减灾行为的综合。美国、日本等这些自然灾害多发国家，都在探索和总结提高综合防灾救灾的能力，虽然这些国家的应急救灾体系受灾害类型、政策法规、经济水平、科技保障等诸多因素影响而各有不同，但通过这对些国家经验的借鉴，可以取长补短，为完善我国应急救灾体系提供有价值的政策建议。

一、中国应急救灾体系现状

由于特殊的地理位置，我国经常受到水旱、气象、地震、海洋、生物灾害及森林、火灾等自然灾害的影响，是世界上自然灾害影响最为频繁和严重的国家之一。同时，中国经济社会快速发展引起的自然资源短缺、环境污染严重、区域发展失衡等诸多因素都增加了人为灾害的概率。因此，积极应对各种灾害，构建合理的应急救灾体系，最大限度地降低灾害造成的损失，保障广大人民群众的生命财产安全，是我国的一项基本国策。目前，我国已经初步形成了政府管理与市场运作相协调、生产自救与群众互助相结合的应急防灾救灾模式。但是，与美日等发达国家相比，我国应急救灾体系还存在许多薄弱环节。

1.灾前防灾减灾意识薄弱。与发达国家相比，中国政府和民众的减灾防灾意识相对较为薄弱。2008年5·12汶川大地震前，约有70%的人都没有接受过防灾教育，我国很多防灾活动仅限于形式，全社会对减灾防灾的自救、共救知识普及率低，减灾防灾所必须的技能和行为更加欠缺，从而影响到整个灾害防御和救助的效果。*游志斌：《当代国际救灾体系比较研究》，国家行政学院出版社2011年出版。

2.防灾救灾法制化程度偏低。一直以来，由于体制的原因，我国没有统一的《灾害法》或《灾害救助法》，防灾救灾法律体系不健全，虽然在1998年和2007年分别颁布了《防震减灾法》、《突发事件应对法》，但是这些法律对灾前防范、灾中救助、灾后重建过程中的目标、权利、义务、程序都缺乏明确的规定。[注]肖超：《减灾救灾的社会参与机制重建》，《江西社会科学》2013年第2期。5·12汶川大地震后，2009年我国又重新修订了《防震减灾法》，规定了防震减灾规划、预报、预防、应急救援、恢复重建等内容，但还是体现出以政府权威来推动救灾体系，没有明确划分中央与地方、政府与社会力量的权责，以及各行业救灾与统一救灾的协调等，解决不了更大灾难来临时所遭遇的法律问题。

3.救灾机制缺乏灵活性。目前我国实行的减灾救灾制度具有明显的行政主导特征，即重大灾难发生时，政府通常起主导作用并占据核心地位，强调的是中央政府和地方政府对救灾工作的统一指挥和综合协调，将各种社会力量纳入到公共救援系统当中进而转化为政府行为。然而，这种救灾机制虽然能在灾难发生初期高效地展开救灾工作，但随着救灾工作的全面展开也存在着“政府失灵”现象。如政府在救灾过程中承载过重而导致监督机制不健全、抑制了社会参与的空间、中央对地方救灾的过多干预等。[注]熊贵彬：《中日美救灾体制比较——以汶川地震、东海岸地震、卡特里娜飓风为例》，《中国青年政治学院学报》2011年第6期。因此，构建多元主体参与的救灾机制将成为我国今后应对各类灾难必须解决的问题。

二、美日应急救灾体系比较分析

(一)美国应急救灾体系

美国是世界上自然灾害多发国家之一，飓风、龙卷风、海啸等自然灾害发生频率较高。由于其雄厚的经济实力和科技优势，使得美国在救灾方面具有强大的能力，尤其是2001年“9·11”恐怖袭击事件和2005年的“卡里亚娜”飓风灾难之后，美国政府一直不断地完善其防灾救灾的理念和救灾的管理模式，成为世界各国学习和模仿的对象。

不同于我国政府通常占据减灾救灾过程中的核心地位，美国的救灾体系展现出其联邦制国家的特色，其没有独立的救灾体制。美国灾害应急响应主要由各州政府和地方政府负责，联邦提供支持。[注]杨新红：《美国减灾的应急及社会联动机制研究——以卡特里娜飓风为例》，《中国安全生产科学技术》2012年第1期。具体来看，其救灾体系有这样几个特点：

1.救灾减灾联动机制。美国的应急救灾体系是由联邦、州、地方三级政府和民间的不同领域的应急计划和预案组成。联邦紧急事务管理署(FEMA)是美国国家层面的主要灾害管理机构，其主要负责全面协调灾害应急管理、推进和制定防灾减灾政策及项目。灾难发生时，各州和地方政府会启动当地的应急预案进行救灾，在灾难超过其承受能力以外时，各州和地方政府会向联邦政府请求援助，联邦政府则会委派联邦紧急事务管理署(FEMA)作为灾害发生时州和地方政府联系联邦政府的唯一部门。联邦紧急事务管理署(FEMA)在救灾过程中充当联邦政府与各州、地方政府、社会组织之间的协调者和联系人，同时将救灾任务分派给各部委及红十字会等部门和机构，或取得私营部门的支持。这种应急救灾减灾联动机制是美国救灾减灾框架的重要组成部分。除了FEMA之外，美国工程兵团、美国地质调查局、国家海洋与大气管理局、林业局等等都不同程度地承担着特定灾害的预防、控制和管理工作。美国的救灾减灾机制中，虽然各级政府职责有明确的划分，但在应对特大紧急灾害时，各州、地方政府之间资源调动程序繁琐、缺乏有效沟通、协调指挥能力差，会不同程度地影响救灾减灾的效率。

2.依靠科学技术控制灾害的防灾理念。一直以来，依靠科学技术控制灾害影响都是美国政府坚持的核心理念，所以美国对于减灾防灾的技术资金投入是逐年递增的。例如，1977年美国国会通过成立国家地震减灾计划，其后每年都有专款支持，该计划提出包括充分实施国家地震监测网、改善对现有建筑的评估和修复技术、开发国家震后信息管理系统、发展先进抗震减灾技术和实践、开展有利于震后恢复的生命线等，科学技术在美国抗震减灾中具有核心地位。[注]喻尊平：《美国灾害应急管理体系及社区志愿者队伍建设的启示》，《中国减灾》2013年第4期。

3.比较完备的法律体系。1950年通过的《灾害救助法》和《联邦民防法》是美国应急救灾体系的母法。1988年美国国会又通过了迄今最为重要的框架性法律《罗伯特·斯坦福救灾与应急救助法》，各州政府依据此法分别制定了符合地方特色的法规，作为地方政府救灾行动的依据。1992年，联邦紧急事务管理署(FEMA)制定了美国联邦紧急响应计划，目的是通过该计划使得联邦政府建立起灾害应急和援助受灾州或地方的协调机制。2004年美国联邦政府国土安全部正式制定了《国家紧急响应计划》，取代了原来的紧急响应计划，强调综合性的国家危机管理和后果管理，对于完善美国灾害救助法规体系具有非常重要的意义。随后，又陆续出台了《全国突发事件管理体系》、《短期国家基础设施保护计划》等法规，这些法律法规在特定的时期起到了相应的作用。然而，在卡特里娜飓风救灾中也暴露了许多问题，这说明美国现有的法律体系还不足以有效地应对各种自然灾害。

4.社会组织积极参与。长期以来，通过美国政府的积极鼓励和民众的自发响应，美国的一些私人机构和非政府组织在灾害救援方面一直扮演着重要角色，在历次救援救灾过程中，私营部门承担了更多的政府机构的防灾救灾任务，成为美国防灾救灾体系的一个重要特点。诸如红十字会、志愿者联盟、行业协会、慈善组织、各种宗教团体等民间组织或个人通过多渠道参与的形式，为救灾提供个性化需求(如灾民心理创伤辅导等)，更好地汇集了各方面的资源和智慧，提升了救灾减灾的效率，增强了救灾过程中的凝聚力。

(二)日本应急救灾体系

日本由于所处地理位置的特殊，自然灾害发生的频率不仅高而且强度大。1923年关东大地震、1995年阪神大地震和2011年东海岸特大地震都给日本带来重创。但是，通过不断总结自身的教训和借鉴别国的经验，目前日本已经形成了一套相对成熟的灾害危机管理机制，尤其是城市防灾规划居于世界领先地位，丰富的灾后救助和重建经验成为亚洲乃至全球许多国家学习的对象。

1.多元化与分权化的救灾减灾机制。日本实行的是多元化与分权化的防灾体系，涉及的主要部门包括日本内阁府防灾部门、内阁官房危机管理室和总务省消防厅。在平时，这些部门管理自己的防灾预算，分别执行自己的权责，互不干涉。当灾难发生时，迅速成立以内阁总理大臣为最高指挥官的一体化管理机制。内阁官房长官负责以协调各专业部门进行救灾工作，通过安全保障会议、中央防灾会议以及相关省厅负责人紧急协商会议等决策机构制定危机对策，由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等职能部门负责具体实施。[注]郭剑平、邵国栋：《完善我国自然灾害救助体系的对策探——日本自然灾害救助体系对我国的启示》，《科学管理研究》2009年第9期。在日本的减灾救灾体制下，从中央到地方都会建立各自的应急救灾管理体系，当灾难发生时，会依据灾害的类型和级别启动不同的应急救灾管理机制。

2.主动应对的防灾理念。以地震防灾为例，在1995年阪神大地震之前，日本政府认为只有不断增强抗震技术，通过灾难预防和救助就可以降低灾后损失。然而，1995年阪神大地震之后，日本政府开始意识到，仅仅靠抗震技术、卫星定位技术、机器人搜寻技术等先进的科学技术并不能完全地保障市民的安全，重大灾难仍然随时会出现，必须让政府和市民的被动防灾意识转变为主动防灾意识。因此，日本形成了以东京为核心的大都市危机管理政府，包括对城市木造住宅密集地区实施加固改造、城市重点地区优先防灾建设、城市防火通道规划等项目，呈现出“灾害评估→预防计划→应急对策”三位一体的循环危机管理模式。[注]董衡苹：《东京都地震防灾计划：经验与启示》，《国际城市规划》2011年第3期。此外，在主动应对防灾理念指导下，日本把每年的9月1日定为全国防灾日以增强国民的防灾知识，很多模拟地震、火灾等情景的体验中心为市民免费开放，日本的社区组织也会定期为市民提供防灾救灾的教育培训普及工作，从日本首相、各重要大臣到普通老百姓都把定期学习地震灾害的各种知识当成一种习惯。

3.完备的法律体系。由于自然灾害频发使得日本成为全球较早制订应急救灾基本法的国家，目前已经形成一套相对健全的法律体系，有效地保障了国内防灾救灾机制的有效运行。整体来看，日本既有全国统一的《自然灾害对策基本法》，又有针对各灾种的专项法，如《大规模地震对策特别措施法》、《防止海洋污染及海上灾害法》、《水灾防止法》、《活动火山对策特别措施法》等。基本法能够保障重大灾难来临时各部门的协调与配合，各专项法保证了单个灾种发生时的应急对策，二者有机结合，充分发挥了各救灾防灾主体的职责。具体来看，各地区在国家根本大法指导的基础上，会结合该地区的实际情况，制订地区的防灾救灾条例，以与中央法律相衔接，保障法律能够落实到地方。例如，大阪的《关于阪神淡路大震灾复兴基本方针及组织的法律》、东京都政府《东京都震灾对策条例》、《东京都防灾会议条例》等。

4.志愿者、民间组织广泛参与。多年的灾难经验使得日本已经形成了多元主体的联动救灾模式，各种社会力量的广泛参与使得灾害的损失大幅度减少。日本的社会广泛参与多元主体包括两个方面：灾害预防的公众参与和灾后救助的志愿者或民间组织参与。灾害预防的公众参与是日本防灾体系的一个重要特点，日本每年都会组织各类灾害的宣传与演习活动，通过演习，政府和市民都知道灾难来临时应该如何“自救”与“共救”，避免灾时形成混乱局面。多次的灾难已经证明，全民只有做好防灾准备工作，才能将损失降到最低，才能在灾害来临时更多的淡定与从容。而灾后的志愿者、民间组织参与救助也是政府救灾最得力的助手。一旦灾难出现，日本政府和志愿者机构就会根据灾情选派志愿者，各个志愿者根据自身特长帮助灾民共渡难关。

三、美日应急救灾体系对我国的启示

上述比较分析，揭示了美国、日本应急救灾体系的许多成功之处，从“后现代”地理学视角，中日美同处太平洋沿岸，具有显著的地理同似性。[注]卞友江：《空间转向和“后现代”地理学的兴起》，《华侨大学学报(哲学社会科学版)》2013年第4期。结合我国的实际情况，可以得到以下启示：

第一，重新规划应急救灾管理体系。防灾救灾是一项需要多部门配合、多主体参与、多制度规范的系统工程。我国现有的应急救灾管理体系需要从以下几个方面重新规划：首先，明确界定我国防灾救灾主体(中央政府、地方及基层政府、志愿者、民间组织、群众)的救灾职责和义务，形成各类救灾主体相互协作的制度化机制。其次，根据各地区灾害的种类、发生频率和破坏力强度，确定不同的防灾减灾规划标准与等级，并配备相应的财政支撑。再次，强制建立灾害保险制度。美日等国家的灾害保险制度都走在世界前列，而我国面对灾害尤其是巨大灾害的资金保障制度一直是“政府支持为主、社会捐助为辅、保险赔偿落后”的状况，有的保险公司为了规避风险甚至不设立地震险等险种，以政府为担保，强制建立灾害保险制度，才能够分散灾难来临时对社会经济生活带来的冲击和风险。最后，完善防灾救灾的监督系统。我国目前防灾救灾的监督机制还不规范，政府部门的监督主要是上一级对下一级的监督，民间组织或慈善机构的监督机制则比较混乱，必须将除政府之外的其它主体，如各类协会、志愿者、普通老百姓纳入监督系统中，使得防灾救灾的监督系统面向全社会，对所有民众透明公开，从而促进我国应急救灾系统的长期有效运转。

第二，树立全民参与的防灾救灾理念。动用社会各类群体参与灾害救助是世界各国的成功经验，一个理想的防灾救灾体系，除了政府起到核心职能外，应当有各种社会力量参与其中，实现多元化救助，达到灾害处置效果的最大化。借鉴美国、日本的经验，我国全民参与的防灾救灾模式必须要立足于我国国情，首先要发挥我国现有体制的优势，在制度上形成以“政府主导，全民参与”的多元社会力量的协同参与格局。其次，通过倡导全民参与防灾救灾的文化氛围，定期组织全民防灾救灾演练和培训，引导全民形成自救与共救的意识。再次，搭建志愿者救助平台，促进《志愿者服务法》的颁布，利用志愿者不同的特长和技能与其它组织相配合，共同促进防灾救灾工作的完善。志愿者参与度是衡量一个社会发展程度的重要指标。最后，引导企业、民间组织共同参与防灾救灾，对于防灾救灾的认识不能仅停留在某一次的捐款捐物上，而是要将防灾救灾作为企业的社会责任，长期体现在对员工的关照和对社会的关怀上。

第三，完善防灾救灾的法律体系。从美日的经验来看，完善的法律体系是防灾救灾顺利进行的重要保障。[注]周宝砚：《试析日本自然灾害治理的若干举措——以日本3·11大地震为例》，《中国公共安全·学术版》 2011年第2期。我国30多部防灾减灾法的相继出台虽然使得我国防灾救灾工作逐步法制化，但我国仍然是以部门和灾害种类为主要法律依据。结合我国国情，必须完善防灾救灾法律体系，以现有的防灾救灾法律为基础，制定全国统一的《灾害救助法(自然灾害和人为灾害)》及配套的条例、文件和法规， 明确中央和地方各相关部门的职责和分工，统一对各类灾害工作进行全面的规划和协调。[注]罗晖：《美国依靠科学技术抗震减灾的经验与启示》，《全球科技经济瞭望》2008年第10期。在此基础上，将国家减灾委员会办公室从民政部独立出来，使其成为从中央到地方统一的灾害救助管理部门。该部门可以根据不同灾害的种类、级别和影响范围来启动相应的灾害救助体系。

第四，构建自下而上的灾后重建系统。美日减灾救灾体系的一个重要特点就是从微观层面搭建自下而上的灾后重建体系。在我国，政府在灾后重建中起着决策者和组织者的作用，灾后重建战略规划、资金划拨、援助项目内容、重建管理等相关职责是通过自上而下的集中方式来进行，政府各部门相互协调，将紧急援助资源与资金调拨并分发给各受灾地区，以推动重建工作。虽然这种方式对于保障灾后重建的效率和效果至关重要，但灾后重建不是一朝一夕的工程。自上而下的集中重建方式可以在短期内实现灾区公共基础设施、灾区居民安居等公共利益项目的恢复，但灾区经济发展的重新定位、因灾失业群众和农村劳动力转移、灾区群众心理重建与文化重建等后继工程更需要微观层面上的长期规划。不同于美日等国，我国以社区为主导的灾后重建工作机制正处于探索阶段，虽然在2012年正式颁布实施了《全国综合减灾示范社区创建规范》，在上海、江苏等地已经探索性地建设了全国综合减灾示范社区，但社区居民的建设热情还没有最大限度地释放出来，社区居民防灾减灾意识和避灾自救能力还有待提高，与政府及相关部门的配合还有待完善，需要进一步提高防灾救灾能力和应急管理水平。

总之，无论国家或地区经济发达与否，应急救灾管理已经成为世界各国关注的焦点，美国、日本的应急救灾体系有许多值得我国借鉴的地方，与国际救灾体系接轨，突破现有组织安排、加强防灾减灾预警机制、引导全民参与减灾救灾等将成为我国应急救灾体系改革的主要趋势。