我国学前教育公共服务体系的组成与构建*

王海英

（南京师范大学教育社会学研究中心，南京　210097）

在《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中，我国政府提出要“努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”。政策出台后，各地方政府进行了多维度的探索，创造了丰富的学前教育公共服务体系实践模式，但多集中在学前教育公共服务体系的某些层面和维度，如加大学前教育投入，发展普惠性民办幼儿园，提升教师队伍素质等，很少有地方从“体系构建”的角度思考与行动，因此有必要借鉴公共行政、公共经济学、公共管理等领域的相关研究，从学理上厘清学前教育公共服务体系的理论架构与要素体系，以更好地指导实践。

从公共行政的角度来看，所谓公共服务是指国家及其所属公共组织机构为弥补市场失灵，运用公共权力和公共资源向社会成员提供的满足其直接需求的服务活动。[1]具体到学前教育领域，学前教育公共服务体系即是指在政府主导下，市场、社会等多元主体参与，基于公平、公益、普惠的价值追求，为全体公民提供的多样化学前教育服务的制度安排和系统组合，包括价值理念体系、组织制度体系和服务实践体系三大组成部分。

一、价值理念体系：学前教育公共服务体系的宏观构建

学前教育公共服务是政府公共服务的一部分，也是政府改革与社会发展到一定阶段的必然要求，其指导思想与价值理念必然受到政府治理思想演进的影响。从西方公共行政思想的发展来看，政府角色经历了自由主义思想下的“守夜人”、凯恩斯国家干预主义下的“介入者”、公共管理思想下的“划桨者”、公共选择理论指导下的“理性经济人”、新公共管理主义下的“掌舵者”、新公共服务理论下的“服务者”等一系列角色转换。从我国的公共行政思想演变来看，在30多年改革精神的洗礼下，我国政府也越来越多地意识到政府缺位、错位、越位所带来的严重后果，开始逐步从建国初期的以政治为中心的公共行政，向改革开放后的以经济为中心的公共行政，到当下的以和谐社会建设为中心的公共行政迈进。在这样一种政治背景下，我国学前教育公共服务体系的价值理念必然带有当下时代的鲜明特征，具体表现在以下主要方面：

（一）价值导向：公平、普惠

当下，在学前教育公共服务方面，我国正面临着“入园难”“入园贵”两大难题，社会公众对学前教育的公共需求与公共服务的供给能力、供给质量之间还存在着突出矛盾。在这样一种供给不足的背景下，我国学前教育公共服务体系的建构迫切需要将自己的起点立基于“基础性”需要、底线满足之上，提供“广覆盖、保基本、有质量、合标准”的多样化学前教育服务，使每个公民接受学前教育的基本权利都能得到满足。为此，政府必须首先打破现实中存在的区域之间、城乡之间、阶层之间、园所之间的巨大不公平，保障每个儿童的受教育权；[2]政府必须联合多种力量致力于四个相互关联状态的达成，即大多数幼儿园是普惠性幼儿园、大多数适龄儿童都能进入普惠性幼儿园、普惠性幼儿园大多数成本由公共财政承担、大多数家庭困难儿童都能得到政府资助。①

只有当“公平、公益、普惠”成为我国学前教育公共服务体系构建的基本价值取向时，各级政府才有决心从推动教育公平、建设和谐社会的高度出台各种扶持性政策，弱化政府追求政绩工程、维护自身利益的冲动，切实在学前教育公共服务体系构建过程中阻断利益链条、实现利益均衡，避免学前教育现实层面的“去公益性”，[3]实现政府执政的信念伦理与责任伦理。[4]

（二）理念前提：服务而不是管制

从字面来看，“学前教育公共服务体系”突显的是“公共服务”；从内涵来看，“学前教育公共服务体系”追求的是教育的公共性、公益性。[5]这意味着，政府的执政理念必须从管制取向转向服务取向。管制取向是一种政府本位的治理方式，追求的是以政府为中心的单向度管理，[6]强调公共行政的效率、效益。服务取向则是一种公民本位的治理方式，首先考虑公民的多样化需求，通过联合各方力量来共同提供多样化的公共服务。在这种关系状态下，政府更多充当的是公共资源的管家、公共组织的保护者、公民权利和民主对话的促进者以及社区参与的催化剂等。[7]

在公共服务理念下，对政府职能的总体要求是“有进有退”。所谓“进”，指的是政府需要加强对公民多样化学前教育需求的调查与把握，制定学前教育发展的规划与政策，加大对学前教育的投入力度，并努力通过中央财政的转移支付使区域之间、城乡之间的学前教育公共服务尽可能均等化；所谓“退”，指的是政府还需要作出以下三方面调整：一是在学前教育公共服务供给上，政府可以从公共服务的直接生产者转变为公共服务的间接提供者，加大对普惠性民办园的投入力度，支持其提供公益、普惠的学前教育服务；二是对民办园的管理上，政府可以从高强度的管制转变为有策略的引导与激励；三是政府要不断地退出直接举办公办园的政治性与经济性双重角色，将政府的职能界定为提供非营利性学前教育公共服务。唯有如此，政府的服务功能、公益目标才能实现。

（三）政策追求：覆盖城乡、布局合理

在当下的学前教育领域，我国公共服务面临诸多难题，供给不足、总量不足、水平不高、享受不均等问题突出。其中，享受不均又是难中之难。从全国来看，“享受不均”主要表现在资源占有不均、服务水平不等、权益保障失衡等三大方面，这使得区域之间、城乡之间存在巨大差异。在《国务院关于发展学前教育的若干意见》中，学前教育公共服务体系的建构目标为“覆盖城乡、布局合理”，其重点就是要化解区域之间、城乡之间由于政策偏见而导致的历史遗留问题。需要提醒的是，各级政府在建立“覆盖城乡、布局合理”的学前教育公共服务体系时，要更明确地把中西部地区、农村地区学前教育公共服务体系的构建放在突出的位置，采取一些高强度的补偿性政策弥补历史的不公正。[8]

二、组织制度体系：学前教育公共服务体系的中观构建

如果说价值理念体系是建构学前教育公共服务体系的指南针，组织制度体系则是保障学前教育公共服务政策目标实现的保障措施。缺少强有力的行政组织架构、完备的制度设计和追踪公民需求的管理取向，学前教育公共服务的一系列政策目标是很难从文件转变为现实的。基于此，在建构学前教育公共服务体系过程中，各级政府必须勇于组织制度创新，以新公共服务思想为指导，建立安定有序、充满活力的组织制度体系。

（一）强有力的公共服务行政组织体系

任何活动都是由人完成的，而人又寄居于组织之中，组织体制的完善和组织机制的健全直接影响着人类活动的结果。对于学前教育公共服务体系的建构而言，组织体系的建构是开展工作的前提，也是开展工作的依托。从现实来看，学前教育的组织基础并不坚实，工作机制也不够灵活，组织类型局限，组织形式也不够多元开放。如当下的学前教育公共服务主要依托两类组织来提供：一是政府行政组织，即各级教育部门；二是基于计划经济思维下的各种类型幼儿园。转变这一局面，需要政府从以下三个方面作出调整：

一是摆脱计划经济思维的约束，摈弃办园体制对幼儿园分类的影响，借鉴西方一些国家幼儿园的组织分类，根据幼儿园的现实运行状况和发展意愿，将其划分为普惠性幼儿园与非普惠性幼儿园，或营利性幼儿园与非营利性幼儿园。与此相配套，政府要加强对普惠性幼儿园、非营利性幼儿园的投入力度，[9]履行政府提供学前教育基本公共服务的职责，推动财政投入公平和公共服务均等化。为此，必须改变过去政府只投入公办园，不投入或少投入部门园、集体园、民办园的欠公平政策。

二是建立体系完备、层级丰富、形式多元的有质量的学前教育机构，保障每个阶层的公民都能找到满足自己需要的幼儿园。如上海既有一级一类幼儿园、一级二类幼儿园，也有特别设立的、为农民工同住子女服务的民办三级幼儿园和看护点。与此相对应，政府的投入方式、责任履行在每一级幼儿园中都表现不同。

三是建立全覆盖的教育行政组织，设立专门的学前教育组织机构，改变我国目前很多地区缺少专门幼教行政、幼教教研人员的现状，使学前教育的行政组织体系得以完善。在此基础上，还应进一步增强纵向、横向教育行政部门之间的协调、分工，完善工作机制。上述上海良好办园格局的形成即是以上海学前教育行政组织架构的完备为前提的。上海不仅有市、区、街道（乡镇）一级的完善的教育行政组织，而且还建立了专门扶持民办三级幼儿园和看护点的教研组织、培训机构、视导人员和审计网络。在看护点的质量保障上，上海还充分发挥了乡镇基层政权的教育管理职能。

（二）追踪公民需求的公共服务管理体系

在学前教育行政组织建立健全的基础上，政府对营利性与非营利性幼儿园的分类管理便显得尤为重要。在当下的学前教育管理中存在着纵向集权、事权与财权不对称、行政化和官本位等弊端。[10]从新公共服务理论的视角来看，服务是现代政府的天职。在建构学前教育公共服务体系的过程中，一方面宏观上政府要进行从管制行政向服务行政过渡的转变，营造服务型政府的改革氛围；另一方面要强化政府的服务意识，进行以下四个方面的调整：

一是公民本位的人本行政体系。教育行政机构人员要摒弃高高在上的控制意识，深入市场、企业、社会公众之中，广泛听取公众的声音，了解百姓对学前教育的公共需求，与公民共享权威，共享资源，真正地基于百姓的需要提供相应的服务。这样一种管理关系践行的就是新公共服务理论所倡导的公民与国家的关系，而不是新公共管理主义所主张的顾客与企业的关系，更不是我国传统公共行政中所表现出来的纯粹的管理者与被管理者的关系。

二是多元参与的民主行政体系。我国现有的学前教育管理格局基本上是“一元中心”下的政府管制，缺少多中心联合视野下的政府、企业、第三部门、社会公众多元参与的共同管理。在基本的学前教育公共服务体系构建过程中，政府担当的应是底线公平的保障者角色，但这并不妨碍企业、第三部门、社会公众从各自的角度提供具有选择性的学前教育服务。进一步而言，当社会经济发展到一定阶段，“非基本性学前教育公共服务”成为社会公众的核心需求时，企业、第三部门、社会公众还会担当更加重要的角色。

三是协同合作的责任行政体系。学前教育公共服务管理体系的建构不仅需要教育行政部门的恪尽职守，而且需要教育行政部门与政府其他部门，如公安、消防、卫生、人事等部门通力合作，建立联席会议制度。除了同级政府不同部门之间的横向协作外，还需要不同级别政府及其教育行政部门之间的纵向合作。

四是事权与财权对应的法治行政体系。在我国现有的学前教育公共服务供给中，五级政府承担着不同的责任，处于基层的县乡政府承担了太多的公共责任，但却较少地拥有财政支配权。因此，在公共服务体系建构过程中，迫切需要建立起公共服务均等化视野下的财权结构，一方面使财权适度降低，另一方面使事权适度上升，从法治的角度保障学前教育公共服务体系所需要的财力支持。

（三）完备的公共服务制度体系

为了保障学前教育公共服务体系目标的实现，政府需要建立行之有效的学前教育制度体系，包括决策、投入、供给、监管、评价五个环节。

首先，应建立学前教育决策制度，规范谁决策、决策什么和如何决策。从决策主体来看，在公共服务体系的建构过程中，教育主管部门的决策者角色要不断地被强化。从目前来看，我国各级教育部门在很大程度上只是教育政策和规划的执行部门，教育决策权分散在十几个部门，决策的主体不清晰，决策机制不完善，难以适应教育公共服务需求的快速变化。从决策内容来看，凡是涉及到学前教育公共服务体系建构的一系列政策、制度、规范的出台都需要经过民主决策。从决策方式来看，公共服务体系的系列建构需要通过民主、法治意义上的决策，而且需要建立系列制度设施，如社会信任等。

其次，应完善学前教育投入制度，为公共服务体系的实际运作提供财政性保障。在学前教育投入上，我国政府提出了“八有”方针，即预算有科目、增量有倾斜、投入有比例、拨款有标准、捐助有优惠、家庭有承担、资助有制度、专项有名目。很明显，这“八有”方针是一种非常全面的投入制度设计，它包括了建立学前教育公共服务体系所应包含的所有财务制度。从当下各地的投入政策来看，更多的是专项投入、短期投入，而不是制度性投入、可持续性投入，即财政投入远没有达到制度化、法治化的状态，政府的投入行为比较随意，各级政府的公共服务责任分担边界不清。

再次，应建构学前教育供给制度，规定谁来提供公共服务，如何提供公共服务。从供给主体来看，办园体制中所规定的“政府主导”并不意味着供给主体只有政府，而应有多元化供给主体，即政府、企业、社会组织、公民个人等都可以成为公共服务的提供方。不过，不同的供给主体在公共服务内容上应有责任分工。政府应更多承担学前教育基本公共服务的供给主体角色，保障社会公平。从供给方式来看，政府既可以采取办公办园这种直接供给方式，也可以采取以奖代补、购买服务、减免租金、派驻公办教师等间接供给方式。当下社会人们对公共服务需求的多元化决定了供给制度的多元化。

第四，应强化学前教育监管制度，从注册登记、建筑标准、收费制度、财务审计到课程准入、教师队伍、质量评价等方面都应加强监督。对于我国的学前教育而言，很多制度属于空白状态，监管更是无从谈起。如果学前教育公共服务体系的其他配套制度建立起来了，单单缺少监管制度的话，也会导致公共服务体系的变形、变味与变质。

第五，建立学前教育质量评价制度，确保学前教育在“有质量”的基础上实现“广覆盖、保基本”。过去的几十年，我国的学前教育更多处于数字评价阶段，即过于注重学前教育的规模、入园率、师幼比等量化指标，而没有关心学前教育的质量维度、公平维度。对于公共服务体系而言，公平、公益、公共是其应有之义，应在公共服务指标体系中占据重要权重，以纠正多年来我国学前教育政策不公平所带来的社会后果。

三、服务实践体系：学前教育公共服务体系的微观构建

如果说价值理念体系规定了学前教育公共服务体系的公平、公益、普惠的价值导向，组织制度体系保障了学前教育公共服务体系的健全、完善，那么服务实践体系则要为学前教育公共服务体系的建构规定多元的服务主体、丰富的服务方式和有效的服务评价体系。

（一）多元的公共服务主体

根据公共服务内容的不同，供给主体会有所差别，学前教育公共服务可以粗略地分为基本公共服务和非基本公共服务。从责任主体与行动主体的角度来看，各级政府是提供基本公共服务的惟一主体；政府、企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人是提供非基本公共服务的多元主体。在新公共服务视野中，政府是非营利的行政组织，是社会为实现公共利益而进行的一种制度安排，政府存在的目的在于通过有效地配置公共资源实现公共利益和社会福利最大化。在我国的现实语境中，存在着五级政府，即中央政府、省政府、市政府、区县政府、乡镇政府，每一级政府有着不同的财政权力与行政责任。在建构学前教育基本公共服务体系中，各级政府作为责任主体、行动主体、实施主体的责任边界是不一样的，其中中央政府的责任边界最大，它要进行整体规划、全面统筹、系统设计，而省、市、区县、乡镇任何一级政府都既是中央政府所定政策的执行主体，又是地方事务的规划者、实施者与检查者。可见，地方政府的行政边界相对较小，但其责任边界却相对较大，尤其是区县一级、乡镇一级政府更是如此。就责任边界而言，各级政府及其各个职能部门之间的责任边界在学前教育公共服务体系的建构中还须进一步细化。其中，人民政府应是核心责任，各个职能部门应是条线责任，教育部门应是专业责任。②

进一步来看，在“惟一行动主体”内部，还存在着“基本性惟一行动主体”与“非基本性惟一行动主体”的区分。在我国当下实施的学前教育三年行动计划中，我国政府倡导的是“以区县为单位”来编制三年行动计划。可见，区县政府是“惟一行动主体”中的基本性单元，其他四级政府则是非基本的责任主体。在有些地方，区县以上的政府甚至会成为象征性的行动主体。我国的行政组织架构是典型的压力型体制，行政位阶越高，所能传递的压力能量越大。相反，行政位阶越低，须承受的压力越大。在当下的学前教育公共服务体系建构中，区县一级政府实际上承担了更多的行动者角色，这一状况必须得到纠正，否则很容易引发高压力下的懈怠行为。

从多元行动主体的角度来看，政府以及政府以外的其他社会组织、公民个人都是“非基本性学前教育公共服务”的供给者或生产者。但是，需要厘清的是，由于政府以外的社会组织、公民个人并不是一个统一的整体，每一方都有其特定的利益需求，因此在各方提供多元的、可选择性学前教育公共服务时，政府要更多地扮演监控者、引导者、激励者角色。对于企业部门、公民个人参与提供多元的学前教育公共服务，政府要在给予其开放性发展空间的同时，采取更多的政策扶持、业务指导、收费监督、财务审计，以保证其合理营利的同时，不违背伦理底线和公共服务的基本精神；对于国家机关、军队、事业组织、第三部门、社会团体及其他社会组织提供的多元学前教育公共服务，政府则要更多地给予支持、引导与规范，以保证其提供适合大众的公共服务。

（二）丰富的公共服务方式

在新公共服务理论中，各行动主体应然的行为方式是服务。然而，无论是“惟一行动主体”还是“多元行动主体”都有其成长过程中积累下来的行为惯性，这些行为惯性可能离服务理念较近，也有可能离服务理念较远。

就政府这一“惟一行动主体”而言，其服务方式从建国以来到当下经历了一个行为演变的过程。总体而言，我国各级政府的行为方式经历了由单一性向多样化、限制性向开放性、专制化向博弈论、行政化向法制化转变的过程。在建国初期，我国实行的是高度集权的行政管理，“命令型体制”特征比较明显，各级政府在发展学前教育上常采用的行为方式是计划、控制、约束、限制，最常下达的是“命令”和“决定”，体现最充分的是“统”和“包”，指令性色彩强烈，学前教育领域的自主性差，各级政府通过计划配置学前教育资源。

改革开放后，我国的行政管理从“命令型体制”逐步向“压力型体制”过渡。在压力型体制下，政府必须承受经济转型带来的竞争性压力、社会转型带来的结构性压力。压力型体制使各级政府的行为取向明显偏向经济利益，致使政府在发展学前教育中的行为方式带有偏斜公办园、忽略集体园、放弃民办园等特征，表现出明显的部门利益取向，不公平资源分配、不均衡财政投入成了各级政府出台学前教育政策时的自然选择。对“大学前教育观”“整体利益观”政府视而不见，“非政府办园”被圈禁在政府的投入与监控行为之外。

《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020）》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》出台后，各级政府在发展学前教育的行为方式上发生了重要的转型，开始从一种有偏斜的政策取向、服务于部门利益的行为方式，向公共服务、依法行政、弱者优先、促进公平的行为方式转轨。从中央政府的行为方式来看，原来更多是象征性约束与口号性引导，现在则更多是身体力行，不仅紧锣密鼓地出台了一系列宏观性政策制度，而且设立了学前教育专项经费，对中西部地区、农村地区、民族地区实施旨在促进公平、实现均衡的财政扶持。在中央政策的引导下，各级地方政府的行为方式也在发生着剧烈的变化，从原来的只投公办园、关注部门利益，开始转向全局利益，促进学前教育事业的整体发展。政府正逐渐从“管制型政府”向“公共服务型政府”转变。

（三）有效的公共服务评价体系

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出，今后五年我国要逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化。然而，从当下的学前教育公共服务供给现状来看，社会公众对公共服务的多元需求与政府公共服务能力不足之间还存在着尖锐的矛盾，城乡之间、区域之间、不同所有制园所之间在公共服务上“区隔化”现象明显。[11]为了推动“十二五”基本公共服务目标在学前教育领域的实现，各级政府必须建立学前教育公共服务效果评价体系，从以下四个方面开展公共服务效果评估和公共服务制度建设。

首先应关注供给是否得到了有效扩大。2010年以来，我国各级政府出台的各种政策都旨在解决“入园难”，以化解公共服务需求与公共服务供给不足之间的矛盾。从2011年的统计数据来看，随着各地三年行动计划的实施，随着大量新建、改建、扩建幼儿园的投入使用，“入园难”问题正逐步得到缓解。但很显然，各地公共服务供给的速度、规模是不均衡的，有的地方“入园难”问题依旧突出，人们对高质量学前教育的需求仍然没有得到满足。

其次应关注发展是否较为均衡。学前教育基本公共服务是每个适龄幼儿都应公平、平等、普遍享有的公共服务，是诸多公共服务中最具保障性质和平等色彩的服务类型，提供基本公共服务、保障基本公共服务均衡是政府公共服务职能的“底线”。[12]从各地的公共服务推进进程来看，均衡化的速度有快有慢，上海在推进公共服务均衡化中发挥了先导性作用，最大化地保障了各阶层对多元学前教育的基本需求。

第三应关注服务是否方便可及。与其他公共服务不同，学前教育公共服务对服务半径有特殊要求，以保证幼儿就近入园。从课题组对全国3千多位家长的调研结果来看，离家最近的幼儿园是0.9公里，而实际的入园距离平均为1.9公里，即大多数家长选择了离家更远的幼儿园，择园现象比较普遍。这说明目前的学前教育公共服务体系还远未达到方便可及的程度，幼儿园之间质量差异较大。

第四应关注群众是否比较满意。学前教育基本公共服务涉及到每个家庭的切身利益，是公共服务中最基础、最核心的部分。从社会公众对学前教育的现实需要来看，多元化服务、方便就近、有质量保证往往是家长选择的重点。一旦某一方面的需求没有得到满足，公众就会产生不满情绪。因此，学前教育公共服务体系建构要追求群众的满意度，就必须在质量层面、多样化层面提供丰富的选择。

总之，学前教育公共服务体系是由相互联系、相互作用的价值理念体系、组织制度体系和服务实践体系三大要素组成的具有稳定结构和特定功能的有机整体，其最终能否实现既取决于各级政府的政治智慧，也制约于公民社会的完善成长。

注释：

①这是教育部基教二司李天顺司长对“学前教育公共服务”的内涵解读。

②这是虞永平教授在镇江调研时的观点。

参考文献：

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[12]敬海新.加强社会建设建立健全基本公共服务体系[J].前沿,2011,(19).