未成年人地方立法良法标准实证研究

周 伟

(河南财经政法大学 法学院，河南郑州 450000)

【实证研究】

未成年人地方立法良法标准实证研究

周 伟

(河南财经政法大学 法学院，河南郑州 450000)

近期未成年人事件频发显示出我国未成年人保护法律体系自身存在不足，制定良好的地方性法规、规章有助于弥补这方面的不足。要制定出良好的地方性法规应当确定地方立法良法的实体标准和形式标准。实体标准包括保护人身权标准、保护隐私权标准、保障参与权标准、保障平等受教育权标准和特殊未成年人的权益保护标准等；形式标准包括地方性标准、执行性标准、可操作性标准、恪守立法权限标准等。未成年人地方立法良法可以下列方式实现：通过制定执行性地方立法执行中央立法；通过创新性地方立法弥补中央立法的不足；以政策为依据制定创新性地方立法；通过组织未成年人参与地方立法实现地方立法的针对性；通过提高地方立法工作人员的立法素质实现立法的科学性等。

未成年人；地方立法；良法标准

2010年12月15日，福建5岁男童被上升车窗玻璃夹卡，当场死亡。3年后的2013年10月19日，四川3岁女童打开汽车天窗把头伸出去，脖子被卡抢救无效死亡。2013年7月23日韩某在北京摔死只有两岁还正在婴儿车里熟睡的女童。2013年8月7日又爆出河南警察郭增喜早在7月20日就摔伤7个月大的女婴的新闻。当大家还没缓过神来，2013年8月24日山西又爆出6岁男童郭斌被挖双眼的恶性事件。尽管这些事件频发原因是多方面的，但是我国未成年人保护法律体系自身存在不足是其中的重要原因之一。本文旨在通过对我国31个省市的地方立法良法实证研究，探寻出未成年人地方立法的良法标准，以期为地方立法机关制定、修改和完善未成年人保护法律制度提供理论支撑和经验总结。

一、未成年人良法标准的特殊性

关于良法标准问题，学者们早有阐述。李步云教授认为，良法包括“真、善、美”三个标准。*参见李步云、赵迅：《什么是良法》，载《法学研究》2005年第6期。也就是说良法的标准包括实质标准(价值标准)、形式标准以及技术标准等。也有学者认为良法的基本标准包括四个方面的内容：价值合理性是良法的核心要素，规范合理性是良法的形式表征，体制合理性是良法的实体要件，程序合理性是良法的运行保障。*参见李龙：《良法论》，武汉大学出版社2001年版，第71-72页。并且“价值合理性是良法的核心要素……法律价值之为良法的核心基点，首先是因为平等、自由、民主、人权等法律价值，是现代法制产生和发展的前提。”*李龙：《良法论》，武汉大学出版社2001年版，第71页。因此，良法的标准取决于法律价值的实现程度。

法律价值是良法的核心基点，但是法律价值对于不同的群体会有不同的表现形式。在未成年人这一群体中，法律的实体价值表现在我国《未成年人保护法》明确提出的未成年人的人身、财产和其他合法权益之中。贯彻落实中央立法的价值目标，地方立法的“良”性要求是必须的。

一般而言，良法指的是法律的“良”，但是实现法治不仅要求有良好的中央立法，还需要有良好的地方立法。相对于中央立法，地方立法具有在地理位置、心理距离等方面都更接近于百姓的社会生活，能因时制宜、因地制宜地反映现实生活需求和心理感受。因此，地方立法的“良法”标准不同于中央立法，有自身特有的“良”法标准。

二、未成年人地方立法良法的实体标准

未成年人地方立法的良法标准包括实体性标准和形式标准，从对我国31个省、市、自治区的地方立法考察可以看出，实体性标准应该包括以下几个方面。

(一)生命健康权保护标准

生命健康权是未成年人的首要权利，如何保障未成年人的生命健康权成为未成年人立法的核心所在。尽管我国制订了包括未成年人保护法在内的涉及未成年人权益保护的中央立法体系比较完善，但是未成年人的生命健康受到侵害的事件还是时有发生。在有相应的中央立法的前提下，地方立法应该完善相关的未成年人生命健康权的法律体系，确保未成年人生命健康权受到保护。对此，地方立法有些成功的经验值得借鉴。

1、注重未成年人乘车安全的规定。目前，频发的校车事故使得校车安全成为我国保护未成年人生命健康权的重点。新一轮的未成年人保护的地方立法不仅对校车的标准作了规定，有的甚至还就校车司机、遵守交通规则作了专门规定。例如，《安徽省未成年人保护条例》(以下简称《安徽条例》)第36条规定：接送未成年学生的营运车辆所有人应当执行有关安全管理的法律、法规和规章，建立健全安全责任制度和安全检查制度，确保车辆符合营运要求。接送未成年学生的营运车辆驾驶人应当具备法定的驾驶资格和安全驾驶经历，遵守道路交通安全法律、法规和规章，按照操作规范安全驾驶、文明驾驶。

2、未成年人医疗保险制度和重大疾病救助制度。由于城乡差异和生活条件的差异，不同地区和不同家庭的经济状况不同，部分未成年人家庭难以支付得起患重大疾病未成年人的医疗费用，因此引起的未成年人死亡的事件时有发生。地方立法机关应该通过地方立法建立未成年人医疗保险制度和重大疾病救助制度，确保未成年人的生命健康安全。《广东省未成年人保护条例》(以下简称《广东条例》)第41条规定：各级人民政府应当逐步建立未成年人医疗保险制度。民政、卫生等行政部门应当对患重大疾病且生活困难的未成年人实施医疗救助。类似的规定还见于《海南省未成年人保护若干规定》(以下简称《海南规定》)第7条、《辽宁省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉规定》第18条、第19条。遗憾的是，在大陆地区的31个省份中规定直接救助的只有上述3个省份，说明这方面的未成年人保护还未引起大部分省份的重视。

(二)保护隐私权标准

1、通信隐私权的保护。未成年人和成年人一样拥有人权，因此未成年人的权利当然包括隐私权，但是现实生活中家长侵犯未成年人隐私权的案例屡见不鲜。为了解孩子的思想状况，一些家长偷看孩子的日记和QQ聊天记录。这些表面上看是“为孩子好”的行为从法律上讲是侵犯未成年人的隐私权。《未成年人保护法》对未成年人通信自由作出了规定，某些地方性法规把隐私权予以扩大解释，这样的规定有利于在更为广泛的范围内保护未成年人权益。《重庆市未成年人保护条例》(以下简称《重庆条例》)第39条规定，任何组织和个人不得私自开拆或查看未成年人的信件、日记、电子邮件、网上聊天记录、手机短信等个人信息，不得披露未成年人的个人隐私。《湖北省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》(以下简称《湖北办法》)第34条、《江苏省未成年人保护条例》(以下简称《江苏条例》)第12条也都对未成年人的隐私权做了扩大解释。

2、未成年被告人和被害人隐私权的保护。未成年被告人和被害人隐私对他们未来成长具有消极影响，为此我国《未成年人保护法》第30条规定：任何组织和个人不得披露未成年人的个人隐私，地方立法应当予以具体规定。为了贯彻落实中央立法，《广东条例》第33条规定：广播、电视、网络等媒体以及报纸、期刊、图书、音像制品等公开出版物，不得披露违法犯罪未成年人以及受害未成年人的姓名、住所、单位、照片、图像以及可能推断出该未成年人的资料。类似的规定见之于《海南规定》第29条、《北京市未成年人保护条例》(以下简称《北京条例》)第61条、第67条等。

(三)保障参与权标准

尊重和保护未成年人的权利是家庭保护的根本。可是现实中，诸多家长很少考虑未成年人的参与权。比如，诸多家长直接给孩子报名参加补习班，使孩子在决定自己的事务方面缺乏参与权，侵害了未成年人的权益。确保未成年人的参与权至关重要，为此，《北京条例》第5条规定：未成年人有权对涉及本人利益的事项发表意见。任何组织和个人对未成年人的意见应当给予重视；处理与未成年人有关的事务，应当根据未成年人的年龄及智力成熟程度，以其可以理解的方式告知未成年人。类似规定还有《广东条例》第2条、《湖北办法》第43条、《山东省未成年人保护条例》(以下简称《山东条例》)第7条。

(四)保障平等受教育权标准

平等受教育权保护的有无是有关未成年人地方立法良莠的重要标志之一。目前，部分省市的未成年人地方立法就此作出了规定。首先是均衡教育问题。《山东条例》第41条规定：县级以上人民政府及其教育行政部门应当在本行政区域内均衡配置教育资源，保证适龄未成年人平等接受义务教育。其次是外来务工人员未成年子女就学问题。《北京条例》第36条规定：本市各级人民政府和有关部门应当创造条件，保障外地来京务工经商人员的未成年子女接受义务教育。有关解决外来务工人员子女就学的规定还见之于《甘肃省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》第14条、《吉林省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》第21条、《江苏条例》第52条、《四川省未成年人保护条例》(以下简称《四川条例》)第68条。再次是对未成年人的公平教育问题。《福建省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》第22条规定：各级人民政府应有计划地改善革命老区、少数民族居住较集中的地区和贫困地区的办学条件。第23条规定：各级人民政府对归侨、华侨和香港、澳门、台湾同胞的未成年子女在本省入学的，应给予照顾。《贵州省未成年人保护条例》第41条、第46条也有类似的规定。

(五)特殊未成年人的权益保护标准

除了对普通的未成年人予以法律保护，某些特定未成年人群还需要提供特殊的法律保护。

1、留守儿童的特殊保护。留守儿童作为一个庞大的社会群体，其生活与教育状况已成为一个社会普遍关注的问题，由于缺少家庭温暖和社会关爱，留守儿童在文化教育、心理健康、个人安全等方面都出现了一系列令人堪忧的问题，如果不及时采取有效措施加以重视，将会对儿童的健康成长和社会、家庭的和谐稳定产生不利的影响。近期修改的地方性法规基本上都就留守儿童权益保护作出了规定。例如，《山西省未成年人保护条例》(以下简称《山西条例》)第8条规定：父母无法履行监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护，并及时告知未成年人居住地的村(居)民委员会和就读学校。类似的规定见之于各省有关未成年人条例的规定。

2、女未成年人的特殊保护。由于生理上的原因，女未成年人需要予以特殊的保护。《广东条例》第22条规定：学校在公共卫生间等设施的建设、配置和使用上，应当照顾未成年女学生的生理特点，女卫生间人均实际使用厕位数量应当多于男卫生间厕位数量。学校和教师应当允许未成年女学生在经期内不进行激烈的体育活动。类似的规定还见之于《陕西省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》(以下简称《陕西办法》)第23条、《四川条例》第39条。

三、未成年人地方立法良法的形式标准

地方立法除了应当追求未成年人法确定的实体标准，还应该追求地方立法的形式标准。

(一)地方性标准

地方立法的地方性表现在立法能充分体现本地经济水平、地理资源、历史传统、法制环境、人文背景、民情风俗等状况，适合本地实际。注重地方性的原因在于地域差别性，我国的地域差别包括城乡地域差别、南北地域差别、民族差别等。地方立法应该根据这些差别制定出符合本地特色的地方性法规。就未成年人权益保护而言，地方性标准表现在以下几个方面：

1、表现在城乡差别方面。未成年人权益在城乡之间产生重大差异，当城市地方立法在力求为未成年人减负、保障未成年人参与权、对不良未成年人矫正时，农村地方立法的重点则在力求保障未成年人生命健康安全。例如，城市地方立法多在防止未成年人作业太多、沉湎于上网作出规定；而农村地方立法则较多地关注校车安全的规定。

2、表现在南北差别方面。近几年每逢夏天总会有未成年人溺亡事故的发生，强化水安全至关重要。遗憾的是类似的规定在我国地方立法并不多见。就未成年人而言，南北差别主要表现的南方水多北方水少的地方特征，南方多水容易造成未成年人溺亡事故的发生。笔者查遍了我国大陆地区31个省的有关未成年人保护的地方立法，只有《安徽条例》就防止未成年人溺亡事故做出具体规定。该条例第39条规定：乡(镇)人民政府和街道办事处应当加强对水库、湖泊、河流、水塘的管理，对可能危害未成年人安全的，责令其所有权人或者管理者设立警示标志，标明注意事项。在事故多发地段与多发季节，组织做好辖区内水域的巡查工作，预防未成年人溺水事故发生。但是，该条例缺乏相应的法律责任规定，即使发生了意外，国家机关和社会组织也没有相应的责任，难以达到实现预防的目的。因此，南方水多的省份应该在这方面做出规定。

3、表现在民族性方面。我国是个多民族的国家，不同的民族有不同的风俗习惯，尊重少数民族习惯对于保障少数民族未成年人权益、加强民族团结具有重要意义，因此地方立法机关应当就保障少数民族未成年人的权益予以立法。例如，《内蒙古自治区未成年人保护条例》第22条规定：依法保障少数民族未成年人有学习和使用本民族语言、文字的自由，第23条规定：依法保障少数民族未成年人保持或者改革本民族风俗习惯的自由；《新疆维吾尔自治区未成年人保护条例》第33条规定：尊重各民族的风俗习惯，不得因民族风俗习惯不同而歧视或者侮辱未成年人。

(二)执行性标准

由于上位法已经就权利义务作出了规定，因此地方性法规无需再就权利义务做出明确规定，而是应该就如何落实、执行上位法的规定权利义务做出规定，即地方立法应该确定责任主体及其责任范围和履行责任的程序，确保责任主体履行自己的职责。这就是地方立法的执行性标准，其内容主要包括：

1、明确保护未成年人权益的责任主体。10年前成都发生3岁女童李思怡饿死事件，*2003年6月4日，长年吸毒的成都妇女李桂芳因偷盗被抓，由于此时她仍处于因贩毒而被判绝的缓刑期间，且尿检结果为阳性，所以被送去强制戒毒。据说李桂芳被抓后，曾多次请求抓她的民警去打电话通知其姐姐，后民警几次拨打电话，却都无人接听，在戒毒所里求助时同样没有有给予答复，其家人及邻居也都未接到通知，导致其3岁幼女李思怡被困家中活活饿死，直到6月21日才被发现。网址：http://baike.baidu.com/view/10725332.htm?fr=aladdin。10年后的今天南京两名幼女李梦雪、李彤饿死的惨剧再次发生。*2013年6月21日9时许，南京市江宁区麒麟派出所社区民警王平元上门走访辖区居民乐燕时，发现家中无人应答，乐燕手机处于关机状态。王平元觉得事有蹊跷，便叫来锁匠将门打开，发现两名幼女一个在门边，一个在床边，均已没有呼吸，她们正是乐某3岁和1岁的女儿。网址：http://baike.baidu.com/view/10725332.htm?fr=aladdin。李思怡饿死之后，为什么还会发生南京两名女童死亡的悲剧？为什么相关的工作人员和社会组织知道这两名女孩在屋内而不去施救呢？因为相关的法律、法规没有明确相关责任主体。如果中央立法规定不明确的话，地方立法机关为了执行法律也应该明确责任主体。例如《重庆条例》第6条第2款规定：乡镇人民政府、街道办事处应当确定人员负责未成年人保护和预防未成年人犯罪工作。《山西条例》第6条规定：乡(镇)人民政府应当配备专职或者兼职工作人员，村(居)民委员会应当指定专人，具体负责未成年人保护工作。类似的条款见于《江苏条例》第5条第2款、《湖南省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》第4条第3款等，这些规定就是典型的明确义务主体的条款。

2、确定未成年人权益保护的程序。责任主体要履行自己的义务，应该有相应的程序规定。只有确定相应行为的程序，责任主体才能按照法定的程序履行相应的义务。《江苏条例》第14条规定：父母或者其他监护人不履行监护职责和抚养义务或者侵害未成年人人身、财产以及其他合法权益，经教育不改的，未成年人的近亲属、未成年人父母所在单位、未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门等有关人员或者有关单位，可以向人民法院申请撤销其监护人的资格。由此可见江苏省已经就程序作出了详尽的规定，从而使得未成年人法在江苏具有执行性。

3、确定未成年人权益保护机关的行政赔偿制度。从内容上看，江苏省的地方性法规就未成年人保护做出了责任主体、履行程序的规定。但是李梦雪、李彤饿死的惨剧为什么会发生？这是因为我国未成年人保护法没有规定相应国家机关的责任，江苏省未成年人保护条例仅规定了行政责任和刑事责任，没有规定国家赔偿责任。我国大陆地区省份中，部分省份和江苏省一样，在未成年人保护法规中仅规定了行政责任和刑事责任，部分省份则没有规定责任。我国的行政管理模式是政府主导下的行政管理与服务模式。服务型政府要求地方政府不提供服务是要承担赔偿责任的。所以要使李氏姐妹的悲剧不再重演，笔者认为现有的法律法规仅规定行政责任是不够的，有必要确定行政不作为的国家赔偿责任，并落实行政追偿法律制度，让不履行职责的公务员承担相应的赔偿责任，以促使公务员履行自己的职责。在中央立法没有做出这方面的规定时，地方立法应当做出补充、创新性规定。

(三)可操作性标准

法律具有概括性，为了确保法律的实施，有必要通过地方执行性立法来实现法律的可操作性。“地方立法的可操作性，简单地说就是所立的法规条文，要有针对性、适用性，要管用、实用，能解决实际问题。”*李高协：《地方立法的可操作性问题探讨》，载《人大研究》2007年第10期。《未成年人保护法》第13条规定：父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益，经教育不改的，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销其监护人的资格，依法另行指定监护人。但是这条规定在司法实践中缺乏可操作性：究竟谁有权起诉？法律规定的有关人员和单位具体指谁？撤销以后指定谁来担任监护人？正是因为需要完善和解决的问题很多，地方立法才有必要作出可操作性的规定。遗憾的是，部分地方立法抄袭多、内容泛、缺乏可操作性。《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》实体内容仅有35条，但是“应当”二字出现23次。并且这些“应当”多是倡导、建议性条款，如何具体落实未成年人保护法，该办法没有做出具体的规定，其操作性比较差。该条例应当予以修改。

就预防未成年人意外溺亡事故发生而言，人们应该做好以下几个方面工作：(1)要设立警示标志，提醒未成年人注意安全；(2)要求家长或学校在敏感季节，特别是夏季要注重孩子的动向，并提醒未成年人不要到水不安全的地方；(3)要建立巡防工作，可以利用当地公安部门、乡村组织建立严格的巡防制度；(4)要明确不作为的法律责任，确保相应的国家机关履行职责。只有实行这种立体型的预防机制，才能杜绝或减少类似溺亡事故的发生。上述《安徽条例》尽管就防止未成年人溺亡事故作出了规定，并且作了具有操作性的规定，但是还不够具体、全面，有待进一步完善。

(四)恪守立法权限标准

尽管地方立法机关可以通过创新性地方立法完善未成年人保护法律制度，但是必须恪守立法权限。1984年通过的《福建省普及初等义务教育暂行条例》第5条就规定：“阻挠女学龄儿童入学的父母(抚养人)，情节恶劣构成犯罪的，按虐待妇女、儿童罪论处。”按照我国《宪法》、《立法法》和有关法律的规定，有关犯罪和刑罚的规定属于法律保留的事项，只能由法律予以规定。地方性法规、规章直接对犯罪和刑罚予以规定，显然超越了地方立法权限，僭越了全国人大及其常委会的立法权。

四、未成年人地方立法的良法保障机制

要使地方立法成为保护未成年人权益的良法，应该建立相应的保障机制。

(一)通过执行性地方立法执行中央立法

根据地方立法的目的可以将地方立法分为执行性立法和创制性立法。执行性立法是指地方立法机关为了执行或实现特定法律、法规等上位法而制定地方性法规、规章的活动。地方未成年人权益保护立法主要指的是执行性地方立法，通过执行性地方立法保护未成年人权益应该表现在以下几个方面：

1、落实保障未成年人的受教育权。我国《未成年人保护法》第14条规定：学校应当尊重未成年学生的受教育权，不得随意开除未成年学生。为了使该条规定能够得到贯彻实施，《陕西办法》第15条规定：学校应当尊重和保障未成年人的受教育权，接收适龄未成年人入学，不得违反法律、法规和国家规定开除未成年学生或者责令未成年学生停课、停学、退学。学校处分未成年学生，应当听取未成年学生及其父母或者其他监护人的申辩，并对申辩的内容予以答复。未成年学生受到处分后有改正表现的，学校应当在其毕业前将处分记录从个人档案中消除。《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》第15条也规定：未成年学生在校期间所受的处分不记入个人档案。这些地方性法规的相关条款使概括性的法律条款得以贯彻落实，是良法的典型表现。

2、落实未成年人的家庭保护。我国《未成年人保护法》第2章作了“家庭保护”的规定，但是如果落实家庭保护法律未做具体规定，为此《广东条例》第12条规定：父母或者其他监护人以及其他成年公民应当注意未成年人的乘车安全，不得将未成年人单独留在机动车内，不得安排未满12周岁的未成年人乘坐机动车副驾驶位置。类似的规定还体现在《河南省未成年人保护条例》(以下简称《河南条例》)第11条。另外，基于未成年人独居有可能会造成对未成年人的伤害，《河南条例》第11条规定不得将未满7周岁的未成年人单独留置家中，类似的规定还出现在《广州市未成年人保护规定》第11条。这些条款有利于落实《未成年人保护法》关于“家庭保护”的规定。

(二)通过创新性地方立法弥补中央立法的不足

创新性立法是指地方立法机关为了填补法律、法规的空白以实现地方职能而进行的立法。就我国目前现实状况而言，鉴于经验不足、立法时机不成熟、国情特殊、社会关系没有定型等诸多缘由，中央国家机关无法制定法律、行政法规，或者对某些事项不能做出合理的规定，有时会以政策的方式表现出来。于是无法可依或者法律行政法规存在这样那样的问题是难免的，这就要求地方立法予以创新，做出合理规定，以弥补中央立法的缺陷与不足。

1、未成年人人身安全优先的规定。鉴于未成年人在自我保护能力方面的不足，为了弥补中央立法的不足，《广东条例》第29条作出创新性规定：发生突发事件和未成年人人身伤害事故时，学校、幼儿园、托儿所应当启动应急预案，优先保护未成年人的安全，及时救护，妥善处理，并向有关主管部门报告。地方性法规包含类似规定的还有安徽、四川、浙江、吉林等省。

2、设定强制儿童约束装置以保护未成年人生命安全的规定。随着四川省3岁女童夹死事故的发生，汽车天窗的防夹功能的强制性规定应该提到议事日程中来。另外，专家指出：抱着孩子乘车，或者让孩子坐在副驾驶座上，这些行为都威胁到孩子的安全。2012年5月31日，在广州举行的“关注汽车儿童安全座椅，保障儿童乘车安全”儿童乘车安全研讨会上，一组数据说明了很严峻的问题：在我国，84.5%的家长没有为孩子专门配备乘车安全设备，24.8%的家长对儿童乘车安全知识毫不了解，我国儿童乘车安全现状堪忧。鉴于目前因安全设置未做强制性规定给儿童造成的损害，上海市2013年度立法计划拟适时安排审议上海市未成年人保护条例，条例拟设定强制儿童约束装置的设计，其他地区的地方性法规也应该在强制儿童约束装置方法予以完善。

3、禁止让未成年人从事超出其能力的行为的规定。未成年人心智发育尚未健全，超出自身能力从事公益行动显然无法和保护未成年人的生命权、健康权相提并论，因此应当禁止让未成年人从事超出其能力的行为。《浙江省森林消防条例》第28条第2款规定：森林消防指挥部(所)统一组织动员单位和个人参加扑救森林火灾。禁止任何单位和个人动员残疾人、老年人、孕妇、中小学生和其他未成年人参加森林火灾扑救；上述人员自发参加的，有关部门应当加以劝阻。类似的规定见之于我国辽宁省、内蒙古自治区、上海市、江苏省、安徽省、江西省、河南省、云南省以及汕头、厦门等省市的森林消防条例中。除了禁止未成年人参加森林火灾扑救外，诸如落水事件、暴力冲突事件中的见义勇为等行为，地方立法也应当通过立法予以禁止，以确保更大范围内地保护未成年人的生命健康权。

4、弥补未成年人保护漏洞的其他规定。成都3岁女童李思怡和南京两名幼女饿死的惨剧摧垮了人们的脆弱的神经。为了避免类似的情况再次发生，《海南规定》第34条规定：公安机关、司法机关对未成年人的父母或者其他监护人采取拘留、逮捕、强制隔离戒毒等剥夺人身自由的措施或者处罚，可能导致未成年人失去监护的，应当通知未成年人居住地的民政部门。民政部门应当依照有关规定给予救助和妥善照顾。遗憾的是，在所有的地方性未成年人保护法规中，唯有海南省作出了这样的规定，其他地方立法应该在这一方面加以完善。

这些创新性地方立法弥补了我国中央立法的不足，类似的地方立法创新还有很多，不再一一赘述。

(三)以政策为依据制定创新性地方立法

政策对于未成年人权益保护具有及时、应变快等优点，但也有其自身的缺陷，例如，不具有强制性。要使保护未成年人的政策落实，有必要将政策转换为法律。在中央立法条件不成熟的情况下，地方立法机关应该将这些政策转换为地方性法规、规章。例如：2010年3月19日，文化部《关于加大对网吧接纳未成年人违法行为处罚力度的通知》细化了网吧接纳未成年人违法行为处罚措施，对推动落实《未成年人保护法》，打击网吧接纳未成年人违法行为，落实职能部门职责提供了很好的经验。另外，民政部启动“重生行动——全国贫困家庭唇腭裂儿童手术康复计划”；2009年6月，中华慈善总会与拜耳公司共同设立了“中华慈善总会拜科奇血友病儿童援助项目”等。地方立法机关若能将这些具体的政策纳入到地方立法中，形成具有可执行性的规范，使这些软政策变为具有强制性的硬法律，对于保护未成年人权益、预防未成年人犯罪将具有非常实用的价值。

(四)通过组织未成年人参与立法使地方立法更具有针对性

未成年人保护法保护的对象是孩子，我们不仅要听取家长、老师和专家的意见，更要听听孩子们的心声，这样制定或修订出的法规，才有更强的针对性。部分地方立法机关邀请未成年人参与了未成年人保护法的立法活动。例如，上海市人大常委会于2004年10月10日组织部分未成年学生召开专题座谈会，直接听取他们对《未成年人保护条例(草案)》的建议。2009年4月24日，武汉市中学生董凌菲、罗珺怡作为未成年人代表参加了《湖北省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法(修订草案)》征求意见座谈会。会上董凌菲率真地说：“我认为‘学校不得公布学生成绩和名次’这一条应删除。”“我们将来总要长大成人，走入社会参加工作，必须面对社会激烈的竞争，如果连公布成绩和名次这点小竞争都不能承受，还能做什么？我们不能成为玻璃娃娃，总要受到呵护！”年仅13岁的董凌菲，稚气未脱，却在众多立法专家面前侃侃而谈。此次座谈会改变了人们认为未成年人由于年龄小、心理不够健全、没有完全行为能力，不可能参与立法活动的看法。其结果是《湖北办法》删除了有关“学校不得公布学生成绩和名次”的条款。

(五)提高地方立法工作人员的素质为实现立法科学化打好基础

立法是一门科学，很难指望没有立法知识和技术的人员能制定出高质量的法律。“议会立法程序中最重要的问题是如何确保决定者的素质和如何提供充分的信息以资判断。”*季卫东：《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》，载《中国社会科学》1993年第1期。未成年人地方立法是非常复杂的问题，制定良好的地方立法需要高素质的立法工作者。为此，地方立法机关应通过引进人才、加强业务学习、继续学习深造等方式大力提高立法者的素质，为实现立法科学化打好基础。*参见周伟：《论我国地方立法存在的问题及其解决》，载《河南财经政法大学学报》2013年第2期。

[责任编辑：吴岩]

Subject:On the Empirical Study of the Good Standards of the Local Legislation for the Juvenile

Author&unit:ZHOU Wei

(Law School,Henan University of Economic and Law, Zhengzhou Henan 450000,China)

Events show the legal system’ shortcomings for our country to protect the juvenile recently. To formulate the good local regulations can make up for the deficiency. To formulate the good local regulations shall determine the standards of the entity and the form of the local legislation. The standards of entities include the protection of the security and health, the privacy, the security, the equal right to education and the special rights for the Juvenile in the Local legislation. The form standards include the local standard, the executive standard, the operational standard and abiding by the legislative authority standard etc. The Juvenile’ good local legislation can be realized by formulating the execution local legislation to implement the central legislation, by formulating the innovation local legislation to make up for the lack of the central legislation, by formulating the innovation local legislation as the basis of the policy, by organization the Juvenile to participate in the local legislation to achieve the pertinence of the local legislation, by improving the legislative quality of the local legislative staff to achieve the scientific the local legislation, etc.

the juvenile, the local legislation, the good standards of the local legislation

2014-07-16

该文系2014年河南省哲学与社会规划办公室基金项目《地方立法项目论证制度研究》(2014BFX022)的阶段性成果。

周伟(1967-)，男，河南固始人，法学博士，河南财经政法大学法学院副教授，硕士生导师，主要研究方向：行政法学、立法学。

D901

：A

：1009-8003(2014)05-0154-07