基于民族地区特殊性下的社会治理理念及路径*

周晓丽

基于民族地区特殊性下的社会治理理念及路径*

周晓丽

民族地区社会治理是我国和谐社会建设的重要内容。由于民族地区民族多样性、社会环境和民众治理能力的差异性，所以民族地区社会治理有一定特殊性。本文认为民族地区社会治理不仅要坚持民族平等、公民参与、社会正义和以人为本的治理理念，而且要严格落实民族区域自治制度，提升民族地区公务员治理能力，培养当地公众公民精神以及建立民族地区公共事务政民协商对话机制。

民族地区；社会治理；特殊性

作为一项复杂的系统工程，社会治理必须有明确的治理理念和路径选择。由于受民族、文化、历史、政治、经济、传统等特殊因素的影响，民族地区社会治理有一定的特殊性。笔者认为，创新民族地区社会治理理念，并使这些理念在民族地区社会治理中真正发挥“润滑剂”、“调节器”和安全阀的作用，同时选择正确的治理路径至关重要。因此，在民族地区社会治理过程中，我们只有“根据族裔认同出现或变得重要的那些社会、经济、政治场所，赋予这些认同完全不同的意义、动力和功能”①，才能真正推进民族地区社会治理工作。

一、民族地区社会治理的特殊性

据2000年第五次全国人口普查，全国55个少数民族人口为10449万人，占全国总人口的8.41%，并且在55个少数民族中，有44个建立了自治地方，实行区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的71%，民族自治地方的面积占全国国土总面积的64%左右。②在这些民族地区，由于特殊的自治制度、民族文化、传统习俗的差异，对其治理也要因地制宜，采取有针对性的治理措施。具体来说，民族地区社会治理的特殊性主要表现在以下几个方面。

一是社会治理主体的民族性。“在20世纪最后十年中，民族性诉求逐渐在政治中获得支配地位”。③那么何为民族性呢？戴维认为民族性并不是一种必须强加于持异议的少数群体之上的集体认同观念，民族性理念“即自由主义者所捍卫的自由和权利被视为个人可以用来发展和表达其族群认同和其他群体认同。④在我国这个有56个民族组成的大家庭，为了便于社会管理，国家从各族人民的根本利益和长远发展考虑，根据民族因素、区域因素、政治因素、经济因素，历史因素、现实因素，成立民族自治地方，不仅仅把少数民族居住区域进行划分，而且也把在这一地区一起居住的汉族和其他民族也作为自治地方的各个民族。所以在不同的民族自治地区，多个民族共存、共生、共同发展的局面普遍存在。例如在广西壮族自治区，除了有壮族之外，还有汉、瑶、苗、侗、仫佬、毛南、回、京、彝、水、仡佬等十多个民族，充分体现了民族地区社会治理主体的民族多样性。但也给其治理带来了诸多问题，虽然在同一民族地区，但是不同民族的风俗习惯、历史传统会存在巨大的差异和不同，所以对待同一社会问题，同一国家或地方政策，不同的民族会有不同的认知和反应。这种多样化民族性的存在对于民族地区的社会治理的有效性提出了更高的要求，但是无论有多少民族存在，“民族性原则反对针对群体除平等对待要求外的特殊权利，因为它担心这使得群体差异僵化，并破坏民主政治所以依赖的共同民族感”。⑤

二是社会治理环境的特殊性。民族地区社会治理环境的特殊性既有纯然天成的地理环境也有近年来特殊的政治环境。一方面从地理位置来说，我国大多说民族地区地处西部边远地区，所处区域大多是高山和雪原，这种独特的地理位置使这些地区雪灾、泥石流、地震、森林火灾等自然灾害不断出现。同时，由于自然条件恶劣，基础设施建设和发展缓慢，又使相对落后民族地区在今后的社会治理中雪上加霜。另一方面，随着民族主义思潮在国际上的传播，一些试图分裂我国的国内外势力常常会利用民族问题、宗教问题在民族地区制造事端。2014年4月30日出现的乌鲁木齐火车南站爆炸事件就是一起严重的暴力恐怖袭击案件。恐怖事件作为分裂分子进行分裂活动的一种表现形式，给民族地区的社会稳定带来了巨大的负面影响。伴随国外政治势力的支持和鼓动，与其他地区相比，民族地区社会治理任务要更加艰巨，要采取特殊的治理手段和方式防止社会矛盾和冲突的激化，维护民族地区政治上的稳定和社会和谐。此外，文化的特殊性也成为民族地区社会治理环境特殊性的重要因素。在民族聚居区的不同民族都有自己独特的文化习俗，其在某种程度上会成为推动或阻碍治理的因素，“文化价值观和态度可以阻碍进步，也可以促进进步，可是它们的作用一直大体上受到政府和发展机构的忽视……将改变价值观和态度的因素纳入发展政策、安排和规划，是一件很有意义的办法”。⑥

三是社会自治能力的差异性。社会治理本身既包括政府对公共事务的管理同时包括社会公众的自治。但是由于民族地区社会公众所处地理位置的差异，不同的民族地区公众自我管理、自我参与的能力还存在着巨大的差异。这些差异性一方面表现在不同民族自治地方民众自治能力的差异。不同民族地区由于不同民族规模的差异，所处地区民族比例也存在着巨大的不平衡性。由于民族地区经济发展速度、经济结构、教育水平会对民族地区民众的自治能力产生重要的影响。一般来说，相对于交通便利，同一民族人口较多的民族地区，那些地处边远、交通不便、人口较少的少数民族地区民众在自我管理方面会存在一些问题和不足。另一方面，同一民族地区城乡之间差异悬殊，所以城市居民和农村地区的居民在自我治理能力方面必定也会存在差异性。特别在民族地区城乡二元结构不断扩大的形势下，城市居民的收入状况、生活水平、公共服务的供给远远要高于农村居民。人虽然是“天生的政治动物”，但是在相对贫困、物质生活难以满足的情况下，大部分贫困人口要为家庭的生计而奔波的情况下，所处地区的自我参与、自我管理必定会因时间、能力的不足而缺失。

二、民族地区社会治理的理念

为贯彻落实民族区域自治制度，实现“国家的统一”和“少数民族当家作主”二者的完美结合，民族地区社会治理必须要结合民族地区社会治理的特殊性，通过有效的治理维护国家的统一、民族团结，使民族地区在社会治理新理念的引导下健康发展。具体来说，民族地区社会治理必须坚持以下理念：

其次，公民参与。这是民族地区治理认同的基础。民族地区有效地社会治理，离不开民族地区民众的支持和参与。只有社会治理中了解公众的愿望、需求和想法，并让他们有效地、真正的参与到社会治理中去，才能使民族地区的社会治理政策、理念和制度更容易被了解和接受，促进政府和民众之间和谐相处，避免不必要的矛盾和冲突。那么，民族地区社会公众应该扮演什么样的角色，如何实现社会治理的认同呢？“一个角色就是一种规则化的行为模式，它是通过人们自己的和他人的期望和行动而建立起来的。”⑩所以，要使民族地区社会公众真正参与，一方面必须使不同民族的公众明白自己的角色——能当家做主的主人，不但是民族区域自治制度赋予民族地区公众的资格和权利，也是一个具有公民精神的普通公众应该积极参与的活动。另一方面，民族地区公民参与的顺利推行，必须摈弃长期以来存在的官治民愚、少数民族是野蛮落后代名词，让他们参与只会加重社会治理混乱无序的偏见，真正赋予他们参与公共事务治理的权利，并在国家规定的权力范围之内实现自我参与、自我治理。我国实行民族区域自治就是要给予民族地区公众一种群体权利，行使其对“本民族内部事务”进行管理的资格和权利。只有在民族地区资源开发、基础设施等涉及少数民族公众利益的发展战略方面，提供给他们参与的机会、形式多样的参与机制，才能使民族地区的社会治理达到治理的最高境界——善治，才能使民族地区的社会治理得到民族地区公众的认同，实现和谐治理的美好愿景。

再次，社会正义。这是民族地区和谐治理的关键。社会正义不但是社会文明进步的重要标志，也是社会和谐稳定的基础。从亚里士多德用正义评价人的行为，到“正义是社会制度的首要价值”，人类社会都对其充满着无限的期许。罗尔斯还提出了其正义的两原则。即平等自由原则——所有人都享有和其他人同样的基本自由体系相类似的权利和自由；机会的公正平等原则——社会和经济的不平等必须做到(a)使处于最不利地位的人获得最大利益(差别原则)(b)在机会平等情况下公共职务和地位向所有人开放。目前，民族地区群体性事件多发，既有外国势力的破坏，也有社会不公正问题导致的社会不安定因素。胡锦涛指出：“维护和实现社会公平正义，涉及最广大人民群众的根本利益，是我们党坚持立党为公、执政为民的必然要求，也是我国社会主义制度的必然要求。”对于民族地区来说，由于人们各方面的差异存在，如果正义缺失，社会的秩序将难以保障，民众对政府失去信心，社会必然出现混乱和不安。所以，在民族地区经济建设和社会发展中建立真正公平正义的制度体系，让社会各基层、每一个族众都真正共享经济和社会发展带来的成果，成为维护民族地区和谐稳定的重要渠道。结合罗尔斯的正义原则，民族地区社会正义的实现，一是要保证每一个当地民众的基本权利；二是要使不同的民族、不同性别、不同信仰的民众享有基本相同的发展机会；三是根据少数民族地区不同的社会成员对社会的具体贡献进行有差别的分配。实现了社会的正义，不但可以减少社会矛盾的出现，也能有效地防患于未然，从源头上杜绝和减少民族地区不和谐现象和问题的出现。由于“好的篱笆造就公正的社会。”所以，制定和执行符合民族地区发展的各项制度成为民族地区正义实现和社会和谐的关键。

最后，以人为本。这是民族有效治理之先导。人作为社会治理的最小单位，“每个人都能感知幸福与痛苦。当他或她的要求被承认时，每个人都能感到受尊重，反之则感到受辱”。胡锦涛指出：“坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。”所以，以人为本的实质就是以最广大人民群众的根本利益为本。民族地区社会治理的根本目的，是为民族地区公众幸福的生活创造条件和资本，然而，民族地区社会治理离不开民族地区的社会公众的参与和投入，所以从根本上说，民族地区社会治理是为了民族地区的社会公众，但也必须依靠民族地区的社会公众。民族地区社会治理中贯彻执行以人为本的理念，要从民族地区的实际出发，对每一个民族的情况进行分析，兼顾每一个民众的利益诉求，必须尊重当地少数民族的价值传统、生活习惯、宗教信仰和文化认同，不能把其他地区的治理方式完全强加于民族地区。在民族地区社会治理中民众要有更多的发言权，政府要体惜民情、了解民心、收集民意，从而使民族地区制定的制度、政策和规则能够充分考虑到是否能让群众满意和认同。目前，要把党的群众路线教育实践活动深入细致的贯彻下去，努力解决干部工作中不实、不正、不廉的问题，提高干部对民族群众的工作能力，真正做到全心全意为民族地区群众服务。

三、推进民族地区社会治理的路径选择

目前，根据民族地区社会治理的特殊性，我们必须选择与这种特殊性相适应的社会治理路径。

第一，严格落实民族区域自治制度。《中华人民共和国民族区域自治法》序言中规定：“民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。”不可否认，目前我国社会建设和治理的重点和难点主要集中在民族地区的发展，没有民族地区的和谐治理和发展就没有全国的和谐，更没有人人中国梦的实现。由于民族地区特殊的政治、地理、历史和文化环境，所以，民族自治地方自治权成为民族地区社会有效治理的重要的保障。具体来说，自治权主要包括民族自治地方经济自主权、政治层面的自治权、文化层面的自治权等。所以，中央政府以及相关部门必须认真贯彻和落实对民族地区依法进行帮助的责任和义务，保障民族地区在经济贸易、财政税收管理方面的自主权。同时要在中央的自上而下的政治动员机制下，组织和协调东部发达地区对西部落后民族地区的对口支援工作，利用外部和内部资源的协同发展促进民族地区基础设施、人才的跨越式发展。正如《中华人民共和国民族区域自治法》所述：“实践证明，坚持实行民族区域自治，必须切实保障民族自治地方根据本地实际情况贯彻执行国家的法律和政策；必须大量培养少数民族的各级干部、各种专业人才和技术工人”。

第二，提升民族地区公务员治理能力。民族地区公务员作为民族地区社会治理的重要主体，其素质和治理能力直接影响到民族地区社会治理的效率，影响到民族地区行政自主权的落实。与东部发达地区相比，民族地区公务员在学历、知识结构、管理理念等方面相对落后。为了提高民族地区社会治理的水平，一方面是要严格民族地区公务员的进入机制，在对民族地区少数民族干部倾斜政策的基础上，对进入当地公务员系统的人员从学历、知识、能力方面严格把关，把那些真正能力强、素质高的人员引入到民族地区公务员队伍。另一方面，民族地区政府必须加强对公务员的学习和培训。民族地方政府可以依托内地高校、党校系统等对政府公务员进行系统的专业学习、业务培训、素质教育，培养一批业务上过硬，富于创新，开拓进取和服务意识强的高素质政府公务员。此外，还可以借助于发达地区对民族地区的对口支援政策，让一些民族地区干部到发达地区参观、学习、挂职锻炼，既有利于民族地区和发达地区的交流，对于提高民族地区公务员的能力也具有重要的作用。同时，还要培养公务员工作中坚持“自主和自治”行政管理理念，民族地区公务员在工作中一方面要用足、用好、用活法律赋予的各项自主权，另一方也要摆脱管理中出现的“等、靠、要”思想，以主人翁的姿态投入到民族地区社会发展和建设中去。

第三，培养民族地区公民精神和意识。“少数民族权利的取得不是主体民族或者多数民族的恩赐，而是自己制定或者参与立法，并在获得同一社会经济关系或同一法域中其他民族的认可与充分尊重的基础上产生的。”民族地区少数民族群体权利的保护和履行，离不开民族地区具有公民精神的社会公众。由于“一个好政府必须有一群它所代表的好公民”，同样民族地区社会治理的顺利开展，也必须具有一群具有“崇高品德的公民”。对于何为“品德崇高的公民”？哈特认为具有四个重要特征：其一，公民要能够理解立国的重要文件，即能够对那些促进公民一般利益和特殊利益的公共政策以及和宪法相一致的公共政策进行判断；其二公民必须坚信“天赋人权”等价值；其三，公民能够承担起个人的道德责任；其四，操守，即公民必须禁止任何损害政体价值的行为。鉴于此，民族地区的民众要很好地学习有关民族地区的法律、法规和规章制度，把相关规定学习于心并内化于自己的行动中，从而有效维护自己民族的生存权、发展权、平等权等法定权利和自由。同时要自觉按照宪法和民族区域于自治法的要求规范自己的行为，不做分裂国家、破坏民族团结的事情，真正做一个具有操守和公民道德的公众。为了使民族地区民众具有更高的公民精神和意识，必须加强对民族地区公众的教育和宣传。民族教育既鼓励少数民族群众学习本民族优秀的文化传统，也能帮他们对国家方针、政策的理解，从而提高自身素质和能力，更好地投入到民族地区社会治理工作中。

第四，建立民族事务政民协商对话机制。所谓协商对话机制就是在民族地区社会治理中围绕着少数民族群众所关心的重大问题，政府有关部门或人员通过与民众进行平等、直接、公开的对话，听取群众群众的意见，回答群众的问题，从而使各项工作顺利开展的治理机制。对于民族地区复杂的公共事务和公共管理活动，如果采用有效地协商对话机制可以有效地打破政府与民族地区公众之间的信息封闭性，利于民众进行利益表达，化解社会矛盾，最终实现善治目标。目前，协商对话机制可以通过公民对话、公民调查、研讨会、集会、简报、听证会、网络论坛以及政策议程问卷等多种形式来进行，并且对话中所有的参与者都有相同的机会去表达态度、感受、目的等，从而能真正达到政府影响人民的灵魂，人民的灵魂同样也影响政府的目的。在协商之中，“审议和论证构成了教育和自我训练的过程；它们扩大了公民的眼界，使他们的视野超越了有限的私人事务。通过协商，公民的心灵被照亮了”。

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总之，进一步推进民族地区社会治理工作，最大限度地实现民族地区社会治理目标，必须依靠政府、社会和少数民族群众之间的共同合作，同时，必须密切联系当地实际，创新社会治理理念和措施。换言之，必须充分地考虑到民族地区社会治理特殊性。唯此，民族地区社会治理工作才能达到善治目的。

注：

①【英】斯蒂夫·芬顿：《族性》，劳焕强等译，中央民族大学出版社2009年版，第190页。

②中国国务院新闻办公室：《中国的民族区域自治》白皮书。2005年2月http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2005-02/28/content_2628105.htm.

⑥【美】塞缪尔·亨廷顿、劳伦斯·哈里森主编：《文化的重要作用》，程克雄译，新华出版社2010年版，第43页。

⑦【美】格伦·C.劳瑞、塔里克·莫多德、斯蒂文·M.特莱斯主编：《族裔特性、社会流动与公共政策：英美比较》，施巍巍等译，东方出版社2013年版，第644页。

⑧【美】乔·萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，东方出版社1998年版，第396—397页。

⑨嵇雷：《中国民族区域自治制度发展研究》，民族出版社2013年版，第221—222页。

⑩【美】加布里埃尔·A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海译文出版社1987年版，第62页。

〔责任编辑：宁岩〕

SocialGovernanceinEthnicAreas:Specificity,ConceptsandRealization

ZhouXiaoli

Social governance in Ethnic Areas is an important part of harmonious society in China. Because of ethnic diversity,social environment and differences of public governance, the social governance becomes more difficult. Social governanc in Ethnic Areas must adhere to the concepts of equality, civic participation, social justice and people-oriented management,at the sime time, we should insist on the effective implement of the system of regional ethnic autonomy, and promote governance capacity of civil servants, and form public spirit and sence of civil and establish the mechanism of consultation and dialogue between the governments and the public.

Ethnic Areas; social governance; specificity

*本文是国家社科基金项目“民族地区社会治理中民意表达途径研究”(13BZZ024)的阶段性成果。

周晓丽，中央民族大学管理学院副教授、博士 北京 100081

691.72

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1001-8263(2014)11-0068-06