论行政执法检察监督制度的构建

崔建科

(山东政法学院法学院，山东济南250014)

实行依法治国，建设社会主义法治国家，作为党领导人民治理国家的基本方略已载入了宪法。依法行政是依法治国的核心内容和关键环节，它要求行政主体依据法律规定的权限、条件和程序合法、合理地行使权力，而对政府行使职权的活动进行有效监督，又是依法行政的必然要求和基本保证。所以，构建行政执法监督制度，在依法行政、依法治国的建设中就显得尤为重要。

一、我国现行行政执法监督体系存在缺陷

行政权作为一种国家公权力具有扩张的天性，无论对它的控权机制多么灵活而富有弹性，它总是试图突破对它的束缚，而一旦突破了束缚，就会破坏法治，侵犯公民的人权。随着社会的发展、行政权力的膨胀，政府管理的事务范围在不断扩大，行政权力延伸到了社会的各个方面，为了防止行政权的滥用，必须以权力制约权力与以权利制约权力并重，形成完善的监督体系。目前，从宏观上来讲，我国已经建立起了行政执法监督体制，但是从微观上来看，该体制还存在许多不足。

(一)权力机关的监督具有局限性

全国人大和地方各级人大作为国家和地方的权力机关，对行政执法只能是一种抽象的、间接的监督，主要是通过听取报告、审查规范性文件、任免、质询等方式来对行政执法实施监督，并不对个案进行监督，这种监督自然是具有局限性的。再者，虽然宪法和法律赋予了权力机关监督权，但对监督的内容、程序并没有做出明确的规定，使得权力机关的监督缺乏具体操作规程，而且在各级权力机关中也没有设置专门的行政执法监督机构，无法对行政执法行为进行有力的监督。最后，各级人民代表大会除了由常委会作为权力机关的常设机构在闭会后行使权力之外，还要依靠人大代表行使代表权利，对行政执法工作进行监督。但由于行政事务涉及的领域非常的广，且大多具有较强的专业性，而人大代表来自不同的行业，参政素质和监督能力参差不齐，对行政决策、行政权力运作情况的监督往往流于形式，欠缺实质内容。

(二)司法机关的审查监督薄弱

司法审查监督是由公民、法人或其他组织的私权与公权力相结合，以诉讼审判的方式来对行政执法进行监督，具有被动性和事后性的特点。由于我国现行的行政诉讼法存在较多的缺陷，导致对行政执法的司法审查制度存在许多问题而显得薄弱。首先，行政诉讼法确定原告资格的条件限定过窄。我国行政诉讼法对提起行政诉讼的原告资格做了限定，只能是与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织，那些没有直接侵害特定利害关系人的权益，而是侵害公共利益的具体行政行为，由于没有合格的原告，而被排除在了司法监督之外。其次，现行行政诉讼法规定的受案范围过于狭窄。行政诉讼法规定，除了有其他法律、法规规定可以提起行政诉讼的情况之外，只对侵害人身权、财产权的具体行政行为进行审查。如此就把大量的侵害政治权利、社会权利、受教育权等权利的行政执法行为排除在司法审查之外。另外，根据行政诉讼法的基本原则，法院只能对具体行政行为的合法性进行审查，而不能审查具体行政行为的合理性和抽象行政行为，限制了法院通过诉讼对行政执法行为的司法监督。最后，由于司法审查监督属于事后监督，它不能监督行政执法的过程，而只能监督行政执法的结果，所以，无法及时制止、纠正违法的行政执法行为。

(三)行政机关的内部监督存在缺陷

与外部监督相对的行政执法内部监督，主要是上下级行政机关间的层级监督和专门行政机关的监督。由于上下级行政机关属于同一系统，它们在认识问题、决定问题时往往站在同一立场，从同一角度出发无法做到客观、公正的监督。由于行政监察的监督主体设在政府系统内部，受本级政府和上级主管部门的双重领导，在组织上缺乏必要的独立性，在人事和财政方面还会受制于某些被监督对象。根据权与责应相统一的原则，如果作为监督主体的行政机关不履行监督职责就应当承担相应的法律责任。但是，从我国立法的实际情况来看，很少对监督主体不履行监督职责的法律责任作出规定。这样就出现了监督主体不履行监督职责，不对行政执法进行监督，最终也只是由行政执法机关自己承担违法责任，而监督主体无需承担或很少承担失职的责任，这也是行政机关内部监督不力的重要原因之一。

(四)以权利制约权力的社会监督乏力

社会监督是公民、社会团体和舆论通过批评、建议、检举、控告舆论宣传、谴责等方式对行政机关及其工作人员行使权力的行为进行监督制约。以权利制约权力是一种高效的监督方式，但它需要肥沃的民主土壤和张扬的民主权利，这些都需要长期的社会孕育和自然积淀，而非短时间内能够形成。①参见田凯:《检察机关开展行政执法监督的理论分析与制度设计》，载《人民检察》2006年第11期(上)。目前，我国对公民民主权利规范化、程序化的法律保障还不健全，公民的民主权利还没有对行政执法形成强有力的监督。如许多政府机关违反《政府信息公开条例》的规定，迟迟未公开“三公”经费，使群众无法对行政执法行为进行监督。在我国，由于公民个人对行政执法监督的成本很大，且常受到阻挠和打击报复，因此群众逐渐丧失了民主监督的积极性。如有些公民通过短信和在网上发帖对行政机关进行批评、监督而遭到抓捕。②例如，“彭水诗案”，2006年8月15日重庆市彭水县人秦中飞针砭时弊作了一首打油诗并用手机传发，被县公安局以涉嫌诽谤县委书记和县长而刑事拘留，后来被认定为错案，秦中飞无罪，并获得了国家赔偿。“跨省抓捕案”，身在上海的王帅多次举报河南灵宝市政府违法“租”用农地无果后，于2009年2月12日在网上发了一篇批评帖子，灵宝市网警跨省到上海将其抓捕。

二、构建行政执法检察监督制度的理论依据及实践探索

由于我国目前的行政执法监督制度本身存有缺陷，在实践中的适用也存在诸多问题，使得行政执法并没有受到很好的监督。为了防止行政权的滥用，应当不断建立和完善控权机制，其中建立检察机关对行政执法进行监督的行政执法检察监督制度，不但非常必要，而且也有充足的理论依据。

(一)构建行政执法检察监督制度的理论依据

1、行政执法检察监督的宪法根据:(1)符合检察机关的宪法属性。根据我国三大诉讼法和检察院组织法的规定，检察机关主要是对诉讼活动进行监督，如侦查监督、提起公诉、审判监督、执行监督等。可是我国1982年《宪法》把检察机关定性为法律监督机关，而非公诉机关、诉讼监督机关或司法监督机关。宪法是国家的根本法，其他法律既不能与宪法相抵触，也不能超出宪法的本意作扩大性的规定和对宪法内容作出限制、缩小性的规定。在宪法没有对法律监督作出明确限定的情况下，把检察机关的法律监督限定在诉讼监督的范围内，使检察机关无法对行政执法进行监督是不恰当的，也不符合其保证法律得到遵守和执行，维护国家法制统一的主旨。(2)符合检察权的宪法属性。我国《宪法》第129条规定:检察院是国家的法律监督机关;第131条规定:检察院独立行使检察权。这与宪法对其他国家机关的规定是不同的，如立法机关行使立法权，行政机关行使行政权，人民法院是审判机关行使审判权，而规定检察机关是法律监督机关，行使检察权。那么检察权属于什么性质的权力呢?

有的学者认为，从检察机关的组织体系、领导体制、活动方式等方面来看，检察权应当属于行政权。①参见陈卫东:《我国检察权的反思与重构——以公诉权为核心的分析》，载《法学研究》2002年第2期。检察机关的组织体系和领导体制采用的是上下等级分明，结构严密的组织体系和上级领导下级的行政领导模式。在活动方式上检察机关采用的是“检察一体制”，即上级检察机关对下级检察机关可以命令、指挥、监督，上级检察机关和领导有权处理下级检察机关和下属的案件，有权把案件转交给其他下级检察机关和下属承办，上级检察机关也有权变更下级检察机关的决定。对此，下级检察机关和下级检察官有服从的义务。这些都体现出检察权具有行政权的性质。另有学者认为，在我国把检察机关和法院并称为司法机关，则检察权具有司法权的性质。②参见谢佑平、燕星宇.我国检察权性质的复合式解读》，载《人民检察》2012年第9期。首先，检察机关行使权力的目的同法院一样，都是为了使法律得到正确的适用。再有，虽然检察机关在领导体制采用上级领导下级，但是，其有相对的独立性，不受行政机关、团体和个人的干涉，这一点与司法权也是相同的。最后，检察机关行使的公诉权力具有裁断性、中立性和较大裁量权的司法特性。还有的学者基于以上两个方面理由认为，检察权具有复杂性，是一种既具有行政性，又具有司法性的权力。③参见龙宗智:《论检察权的性质与检察机关的改革》，载《法学》1999年第10期。再有学者认为，检察权既不属于行政权，也不属于司法权，而是法律监督权，④参见张智辉:《检察权研究》，中国检察出版社2007年版，第19－20页。是为了维护法治的统一和保障法律的正确实施，由检察机关根据法律的规定，运用特定的方式，对法律实施情况进行检查督促的权力。笔者支持检察权属于法律监督权的观点，因为将我国的检察权界定为法律监督权不论是在法理上，还是在法治实践中都具有合法性和合理性。

检察机关的组织、活动方式虽然具有行政性的特点，但并不能因此把检察权定位为行政权。因为，检察机关中体现出的行政性主要包括两个方面:一是，本身违背了司法规律的检察活动的行政化;二是，维持检察机关正常运转，检察权正常行使而不可缺少的行政措施。第一个方面不是检察机关和检察权的本质特性，而是违背了规律，本应当是司法改革中要着力加以解决的问题，不能成为检察权属于行政权的立论依据。最高人民检察院在2003年召开的第十次全国检察工作会议上，已经明确提出必须遵循司法规律，减少检察权的行政色彩。⑤参见石少侠:《检察权要论》，中国检察出版社2006年版，第48－48页。第二个方面也不能作为检察权属于行政权的理由。任何组织都面临着如何有效的执行、管理内部各种事务，以实现共同目标的问题，即都要进行内部行政管理。不仅是检察机关如此，立法机关和司法机关亦是如此。另外，判断一种权力的性质，主要是由其外部关系来定位的，是与其他权力相比较而言，并非由行使权力的体制来决定。检察机关在组织体系和领导体制方面所体现出来的行政性质，也只是其内部的管理和权力运转体制的问题，不能由此就确定检察权是行政权力。最后，根据宪法规定，国务院享有管理全国综合性行政事务的行政权力，地方政府享有管理本行政区域综合性行政事务的行政权力。如果把检察权定位为行政权，则检察机关就要受到政府的领导，如此则会严重的损害法治原则，违反宪法中检察机关独立行使检察权，不受行政机关干涉的规定。按照法治原则，行政行为应当接受司法审查，如果检察权属于行政权就应当接受司法审查，那么检察机关也就无法监督法院的审判活动，这也不符合我国的宪政体制和具体的法律规定。

把检察权确定为司法权也是不恰当的。检察权虽然具有司法权的一些属性，但毕竟不能完全等同，如中立性和终局性是司法最本质的属性，而检察权并不具有完整的中立性、终局性。检察权中的侦查权、公诉权、审判监督权是检察机关代表国家参与追诉犯罪，监督法律的实施不具有中立性。检察权具有程序性的特点，不具有终局性。检察机关通过行使权力来启动解决实体问题的程序，做出某项程序性的决定，并不决定执法、司法的结果。所以，检察权并不是真正的完全意义上的司法权，而只是具有司法权的一些特征而已。

检察权从性质上来讲，既不属于行政权也不属于司法权，而是法律监督权。首先，认为检察权属于行政权或属于司法权的观点，是囿于“三权分立”的理论，在这种权力划分的框架下，检察权只能非此即彼或是“骑墙”在行政权和司法权中间，无法得出其他结论。传统的“三权分立”学说把国家权力僵化地分为立法权、行政权和司法权，三种权力互相监督，虽然体现出了三角形的稳定性，但是没有照顾到不断发展的社会需要，违背了国家权力发展进化的规律。我国没有采用“三权分立”，实行的是“议行合一”的人民代表大会制度。在人民代表大会制度下，国家权力具体分为立法权、审判权、行政权、检察权和军事权，检察权从传统行政权和司法权中分离出来，成为一项独立的权力。其次，从我国检察权的现有权能来看，都含有法律监督的性质。(1)职务犯罪侦查权是检察机关对国家工作人员是否涉嫌职务犯罪进行侦查，监督国家工作人员依法行使职权，正确实施法律。(2)批准逮捕权是检察机关对侦查机关和本部门侦查案件进行审查，决定是否批准逮捕。审查批准的过程也是监督侦查活动是否合法的过程;检察机关在查清犯罪事实的情况下向法院提起公讼，既是对公民和组织遵守法律的情况进行的法律监督，也是对侦查活动和法院审判活动的监督。(3)诉讼监督权是检察机关对法院审判活动的监督权力，其法律监督的性质更是不言而喻。①参见石少侠:《检察视野中的司法改革》，中国检察出版社2011年版，第79－99页。(4)由检察权对行政权、审判权进行监督的模式，不但符合权力制约的规律，也适应我国政体的要求。②参见邓思清:《检察权研究》，北京大学出版社2007年版，第45页。我国人大对“一府两院”的监督属于抽象监督，因此，需要设立一个机关来专门具体负责法律监督。宪法规定检察机关是法律监督机关，把专门的法律监督职能赋予了检察机关，使检察机关行使的检察权具有了法律监督的性质。

2、实施“有限的一般监督”具有政治和法律意义。一般监督起源于前苏联，由检察机关对国家机关、社会团体、公职人员和公民遵守法律的情况进行监督，监督的范围包括立法、行政执法、司法和守法等各领域，对保障法制的统一与巩固起到了很大作用。一般监督是一种全面、单向的监督，所以，被滥用的风险很大。为了防止被滥用，前苏联把一般监督设定为程序性监督，只是启动解决实体问题的行政程序和司法程序，其本身并不决定行政执法和审判的结果。由于前苏联的法律并没有规定国家最高权力机关对中央检察权的监督问题，检察权实际上被赋予了最高的地位而凌驾于其他国家机关之上。另外，检察机关在行使监督权的过程中抵制外部的监督约束，权力机关、被害人、法院、社会团体对它的监督制约很乏力，导致监督权被滥用的现象大量存在。③参见雷小正:《往返流盼:检察机关一般监督权的考证与展望》，载《法律科学》2012年第2期。

我国1954年《宪法》和《人民检察院组织法》仿效前苏联，都对一般监督作出了规定，但在1982年《宪法》和1979年《人民检察院组织法》中取消了一般监督的有关规定，使检察机关对行政执法的监督也受到了极大的限制。由于1982年《宪法》中没有一般监督的表述，所以，学术界对我国检察机关要不要进行一般监督等问题存在分歧。

笔者认为，根据我国社会法治的现状和检察机关法律监督的特点，可以实行“有限的一般监督”，即检察机关可以对特定的国家机关、国家工作人员是否遵守法律，公民是否犯罪进行法律监督，其监督的范围小于前苏联的一般监督。检察机关实行包含对行政执法进行监督在内的“有限的一般监督”具有现实的政治意义和法律意义。首先，在我国现时期，行政领域法制的统一性，执法的合法、合理性，程序的正当性都存在很大的问题，严重威胁和侵犯了公民的合法权益和公共利益，需要对行政执法进行必要的监督。其次，检察监督只是程序性监督，并不对实体问题、实体权力作出最终处分，符合权力制衡的规律。最后，我国最高的监督机关是全国人民代表大会而非最高人民检察院。检察机关是权力机关设立的专门从事法律监督的机关，它受到同级人民代表大会的领导和监督，这样可以防止检察机关滥用一般监督权，使之起到应有的积极作用。

(二)构建行政执法检察监督制度的实践探索

在实践中，行政执法检察监督的实践探索，为检察机关和检察权回归法律监督的宪法本位积累了较多的成功经验。例如，在1979年《国务院关于劳动教养的补充规定》和1982年《国务院关于转发公安部制定的劳动教养试行办法的通知》中都规定了检察机关对劳动教养机关的活动实行监督。①《国务院关于劳动教养的补充规定》第5条规定:“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督。”《国务院关于转发公安部制定的劳动教养试行办法的通知》第6条规定:“劳动教养机关的活动，接受人民检察院的监督。”2008年最高人民检察院《劳动教养检察工作办法》规定了检察机关对劳动教养的执行进行全面监督。《人民警察法》第42条规定:“人民警察执行职务，依法接受人民检察院和行政监察机关的监督。”这其中自然包括检察机关对行政执法的监督。《治安管理处罚法》第114条规定:“人民检察院收到对公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的检举、控告应当依据职责及时处理。”2009年10月23日黑龙江省人大常委会通过的《关于加强检察机关法律监督工作的决定》、2009年11月28日山东省人大常委会颁布的《关于加强人民检察院法律监督工作的决议》、2004年10月珠海市人民检察院制定的《法律监督工作实施细则》都对检察机关监督行政执法活动作出了规定。

实践中许多地方检察机关对行政执法监督进行了尝试，一些地方还开展了较系统的试点工作，取得了有益的经验。珠海市人民检察院通过加强与信访、人大、政府、政协和舆论媒体监督的互相配合，把教育、建议、纠正、移送四种监督方式有机的结合起来，对行政执法活动进行监督，收到了很好的效果，被作为检察机关管理创新的实例进行报道和经验推广。②参见梁捷:《公正执法保和谐》，载《光明日报》2006年11月19日。2011年，山东省人民检察院确定了全省10个基层检察院，开展行政执法检察监督的试点工作，山西、浙江、广西、黑龙江、广东等省也进行了该项试点。试点取得了很好的效果，为建立行政执法检察监督制度提供了有益的经验。

三、构建行政执法检察监督制度的建议

(一)修改检察院组织法

现行《人民检察院组织法》没有对行政执法监督等作出规定，这与检察机关作为法律监督机关的宪法定位不完全相符。同时，现行的检察院组织法也没有把近10多年来社会主义民主法治和司法改革的成果包含在内，使得一些有益的改革处于没有法律依据的境地。而没有明确法律依据的监督，其效果也会受到很大的影响，检察机关往往感到“理不直，气不壮”，被监督者无视检察监督的情况也时有发生。

现行《人民检察院组织法》存在缺陷，需要修改和完善。组织法主要是规定国家机关的机构设置、职权和行使职权的保障等多项基本内容。现行《人民检察院组织法》未依据宪法的规定，按照法律监督的本意对检察机关的基本职权作出完全的规定，而是由《行政诉讼法》、《劳动教养试行办法》、《人民警察法》和《治安管理处罚法》等法律、法规对行政诉讼、行政执法的检察监督进行了规定。而这些都是部门行政法，也仅能明确检察机关对某些行政执法领域的法律监督。如果要对行政执法领域进行全面的监督，还必须由现行《人民检察院组织法》加以清晰明确的规定，不但要规定检察机关监督行政执法活动的职权，还应当规定行使权力的程序和权利救济。否则，就会使职权的行使遇到障碍而成为摆设，或是导致权力异化和滥用。因此，修改完善检察院组织法是构建我国检察制度的法律基础。

(二)确定行政执法检察监督的范围和方式

由于具体行政行为会对公民、法人和其他组织的权益产生现实的、直接的影响，而且它种类多、数量大很容易出现违法和不当，威胁和侵犯公民的合法权益和公共利益，所以，许多国家都把具体行政行为作为行政执法监督的主要内容。在我国，有权作出抽象行政行为的主体比较广泛，加之程序简单、主观随意性大，越权制定的现象较多，部门色彩、地方色彩太浓太重，导致规范性文件内部冲突不断，违法情况大量存在，严重地侵害了公众利益。虽然我国也建立了对抽象行政行为监督的体制，但从效果来看也是不甚理想。所以，也应当把抽象行政行为纳入行政执法检察监督的范围。

行政执法检察监督的目的是为了促进依法行政，保障公民、法人或其他组织的合法权益。检察机关对被监督的行政执法行为进行的是一种非终局性、非实体性的监督，具有专门性和程序性的特点。所以，在确立行政执法检察监督的方式时应当符合监督的目的和特点。因此，应该把检察建议、纠正违法意见、支持起诉、提起公诉、加强抗诉等事前、事中、事后的各监督环节、监督方式有机地结合起来，衔接配合形成有效的监督体系。

1、提起违宪违法审查。根据我国《立法法》第90条规定，最高人民检察院认为行政法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会提出书面的审查要求。《立法法》已经赋予最高人民检察院对国务院制定的行政法规具有法律监督权，只是把监督的主体限定在最高人民检察院，监督的客体限定在行政法规上，使得审查的数量很有限。为了监督数量较大的行政规章、其他行政规范性文件的合法性，检察机关可以根据国务院《法规规章备案条例》的规定，①《法规规章备案条例》第9条规定:“国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为地方性法规同行政法规相抵触的，或者认为规章以及国务院各部门、省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府发布的其他具有普遍约束力的行政决定、命令同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查建议”。对认为违反法律的行政规章和国务院各部委、省级政府、较大市政府制定其他行政规范性文件向国务院提出书面的审查建议。对于较大市政府以下的行政机关制定的其他行政规范性文件，地方检察机关可以向同级人大常委会或是上级政府提出书面的审查建议。以程序性的监督推动有权机关对抽象行政行为的审查监督。

2、提出检察建议。检察建议是检察机关在行使检察权办理案件的过程中，发现有关单位、部门在制度、管理和法律的实施等方面存在漏洞和问题，以书面的形式建议有关单位健全、完善制度，堵塞漏洞，加强管理和监督，消除隐患的一种法律监督形式。②参见王玄玮:《行政权检察监督的法理分析和制度设计》，载《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》2011年第4期。根据检察建议实现的检察职能不同，可以分为诉讼监督检察建议、行政执法监督检察建议、社会综合管理类检察建议。

最高人民检察院2009年11月17日颁布的《人民检察院建议工作规定》中比较清晰地规定了检察建议的性质、对象、内容、作用和程序。(1)行政执法监督检察建议的范围。行政执法监督检察建议应当是对违法、不当的具体行政行为和行政管理漏洞，有针对性地建议被建议单位完善相关制度，堵塞漏洞，消除隐患，改进管理，正确执法。对抽象行政行为和依法行政观念淡薄、能力不高、法治教育不够等抽象问题，由于该类建议针对性、引导性不强，不适合采用检察建议的方式。③参见杨书文:《检察建议基本问题研究》，载《人民检察》2005年第9期。(2)提高检察建议的效果。检察建议是一种非强制的监督方式，被建议对象不接受建议也不会招致强制的后果。其效果如何主要取决于检察建议能否切中要害，有理有据;建议的措施是否具有较强的可实施性。为了提高检察建议的被采纳率，检察机关要对自己提出的检察建议进行跟踪回访，以促使被建议单位提高对检察建议的重视和采纳落实。检察机关可以和被建议单位的上级主管机关加强联系，互相沟通，研究、落实、反馈改进措施。被建议单位对检察建议没有正当理由对检察建议不予研究、落实的，检察机关也可以向其上级领导机关反映问题。④参见《人民检察院检察建议工作规定(试行)》第8条。

3、纠正违法意见。纠正违法意见是指检察机关在履行检察职能的过程中发现侦查、审判、执行等活动中存在违法诉讼行为时，依法向违反法律程序的部门提出要求其改正的检察意见。它与检察建议都是检察机关行使检察权，履行法律监督职责过程中作出的一种检察行为方式，但两者在性质、适用范围、程序方面存在差别。实践中，存在着把检察建议和纠正违法意见相混用的现象，不但限制了两种监督方式各自作用的发挥，也减弱了检察机关监督的力度。《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》是检察机关做出纠正违法意见行为的主要法律依据，只是这两部法律把纠正违法意见主要限定在刑事诉讼程序之中。随着司法改革的深入，最高人民检察院已经将纠正违法意见的监督方式运用到了民事和行政检察实践之中，检察机关在监督行政执法时，同样可以向违法者发出纠正违法意见，这在法理和实践方面是不存在任何障碍的。例如，最高人民检察院《劳动教养检察工作办法》中规定，对劳动教养执行过程中的违法行为可以提出纠正意见。⑤参见《劳动教养检察工作办法》第25、29条。

纠正违法意见是一种强制性的职权行为，行政机关在接到纠正违法意见书后，应当针对其中指出的违法问题进行审查，并采取相应的措施。如果确有违法，行政机关要按照法律规定进行整改和落实，并向检察机关回复;如果属于法律理解的问题，行政机关应当向检察机关说明自身理解的理由;如果认为自己的行为不存在违法的情形，可以向检察机关据理力争。如果被监督者不予以回复或是不接受纠正违法行为的意见，检察机关可以向其上级机关或是行政监察机关发出提请书，提请督促被监督者纠正违法行为。检察机关也可以向上一级检察机关报告，上级检察机关认为纠正违法意见是正确的，应当通知被监督者的上级机关，督促被监督者纠正违法行为。如果上级检察机关认为纠正违法意见是错误的，应当通知下级检察机关撤销纠正违法意见书。

4、行政执法备案。一些地方政府建立了行政执法备案监督制度，以加强对行政执法的监督，要求本行政区域内的行政执法部门在作出行政处罚等行政行为时要将相关材料报送有关行政机关备案，接受审查监督。有些地方检察机关也在尝试借鉴该项制度，要求行政执法机关在行政执法时或是在每年固定期限内把作出行政行为的证据材料、法律依据、程序性法律文书交付检察机关备案。检察机关通过查阅书面材料，审查是否存在违法和不合理的情况，对行政执法进行法律监督。对违法之处，检察机关可以向办案的行政机关发出纠正违法意见书，对于违法的类案，检察机关通过发出检察建议，建议办案机关加强和改进管理，杜绝类似违法现象的发生，使备案监督与检察建议、纠正违法意见等监督方式互相配合，形成合力对行政执法进行强有力的监督。如2013年4月山东省在夏津县建成了全省第一个行政执法信息共享平台，选取工商局、地税局、交通局和药监局等4个行政执法部门作为试点单位，把其实施的行政处罚、行政许可、行政强制案件的相关信息上传至信息平台进行备案，由检察机关进行网上监督，取得了良好的法律监督效果。①参见王鹏、王世霞、尚成志:《山东夏津县建成行政执法信息共享平台》，正义网 http://www.jcrb.com/procuratorate/jckx/201305/t20130507_1105183.html，2013 －05 －07.

5、支持起诉。《人民检察院组织法》和最高人民检察院《关于加强民事行政检察工作若干问题的意见》②《人民检察院组织法》第6条规定:“人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任。”最高人民检察院《关于加强民事行政检察工作若干问题的意见》中提出，要“积极稳妥地开展支持起诉工作。对侵害国家利益、社会公共利益的案件，支持有起诉权的当事人向人民法院提起民事、行政诉讼。”为检察机关支持公民、法人或其他组织提起行政诉讼提供了法律依据。支持提起行政诉讼是检察机关在公民、法人或其他组织的合法权益遭受重大侵害，由于无力起诉或不敢起诉等原因未提起诉讼时，支持其提起行政诉讼，以维护其合法权益的一项诉讼制度。检察机关可以对下列行政纠纷案件支持公民、法人或其他组织提起诉讼:(1)因怕被报复而不敢起诉行政机关的;(2)不懂法律等原因而不知去告、无力去告的;(3)由于涉及人比较多互相观望、意见不一而放弃起诉的。检察机关可以通过各种形式给予支持，具体方式包括:(1)通过提供法律咨询为公民行使诉讼权利提供法律支持;(2)如果需要调查、收集证据的，检察人员可以指导公民、法人或其他组织收集证据;如果公民、法人或其他组织收集证据困难的，检察机关可以依法调查，为之获取相关证据。(3)检察机关可以向法院提交支持起诉意见书，表达对案件的意见。(4)对于相对复杂和公民、法人或其他组织受到行政机关威胁等非法干涉的案件，检察机关可以派员作为代理人代为告诉，参加庭审，对案件进行跟踪，给公民提供持续的必要的帮助。

6、提起行政公诉。行政公诉是指行政机关的行政执法行为违法侵犯了国家利益或社会公共利益，由检察机关依法提请法院予以司法审查的行政诉讼制度。不论是英美法系国家，还是我国在最初确立行政诉讼原告资格时均以具有法律上“利害关系”为条件。如此设定的初衷是为了平衡公民对政府行政行为的起诉与行政效率之间的关系。随着社会的发展，社会公共利益大量增加，在依法行政的水平并没有得到相应提高的情况下，社会公共利益受到违法行政行为侵害的数量也大量的增加。当违法的行政执法行为侵害的不是特定公民的利益，而是社会公共利益时，则会出现没有人符合原告资格的情形，或是具有原告资格的公民不愿起诉，而使受侵害的公共利益无法得到维护。这需要一个能代表国家利益和社会公共利益的组织，来承担提起诉讼的职责。检察机关自建立之日起就具有了国家利益和社会公共利益代表的属性，在刑事诉讼中检察机关就是代表国家提起公诉维护国家利益和社会公共利益，所以，由检察机关提起行政公诉是比较适当的。

由检察机关提起行政公诉不论是在我国，还是国外都有例可循，有经验可借鉴。19世纪德国的巴伐利亚邦在行政法院设检察官，对政府的违法行为向法院提起行政公诉。①参见［日］清水澄:《行政法泛论》，金民澜译，商务印书馆1912年版，第61页。法国的检察官可以以公益代表的身份对行政机关违法或不当，而侵害公共利益的行政行为提起诉讼。②参见黎蜀宁:《论法国民事行政检察监督制度》，载《法学杂志》2004年第3期。英国的检察机关为保护公共利益，可以以公共利益代表的身份，提起行政诉讼。③参见胡建淼:《十国行政法比较研究》，中国政法大学出版社1992年版，第40页。近年来，我国的检察机关提起行政公诉的案例也逐年增多，而且很多案例都得到了人民法院的支持，取得较好的成效。例如，河南省宜阳县检察院针对该县工商局违法行政行为提起公诉并胜诉。

实施行政公诉的目的是为了维护公共利益，因此，只有在行政行为违法，使国家利益和社会公共利益受损时，才可赋予检察机关提起行政公诉的权力。主要包括:一是，行政机关的行政行为没有侵害特定行政相对人的合法权益，而是违法损害国家利益、社会公共利益，无确定的原告。如一些政府劳民伤财大搞形象工程，工商行政管理部门对电视中常见的违法广告缺乏监管，环保部门对企业超标排污等违法行为不作为等。此时，检察机关作为法律监督者的身份向法院提起诉讼，对维护公共利益就显得非常重要。二是，授益的行政行为。一些行政行为授予公民、法人或其他组织以权利和利益，但是却严重的侵害了国家利益或社会公共利益。由于公民、法人或其他组织本身就是受益者，自然不会去起诉，这种情况下需要检察机关作为公诉人提起公诉维护公共利益。如行政机关违反法律规定减免税收，矿产资源管理部门违规发放采矿许可证等。三是，抽象行政行为。检察机关对侵犯公共利益的具体行政行为提起公诉时，如果认为作出该具体行政行为所依据的行政法规、规章及国务院制定的规范性文件以外的其他行政规范性文件不合法，在向法院提起行政诉讼时，也可一并向法院提出检察意见。

7、提起行政抗诉。检察机关对法院作出的行政判决提起抗诉，不仅是对法院审判权的直接监督，也是对行政执法行为的间接监督。法院不依法行使审判权，就可能使行政机关违法的行政执法行为得不到纠正，使公民、法人或其他组织的合法权益得不到救济。我国《行政诉讼法》仅规定了检察机关对生效行政裁判的抗诉，没有明确规定上诉抗诉权，而且在再审审级、再审期限等操作层面也存在缺陷。在行政诉讼法修改时需要对检察机关行使行政审判监督权的对象、审级、方式等程序问题进行完善。