毛泽东与人民代表大会制度的创建

刘喜发 王 兵 周贤山

毛泽东与人民代表大会制度的创建

刘喜发 王 兵 周贤山

人民代表大会制度是以毛泽东为代表的中国共产党人把马克思主义的代议制思想与中国实际相结合的伟大创造。在新民主主义革命时期，毛泽东为代表的共产党人对创建人民政权的组织形式进行了实践探索，创造了从工农兵代表大会制度到参议会制，再到人民代表会议制等一系列人民政权组织形式，并对新中国的政体问题作了理论上的阐述。政治协商会议的召开和《共同纲领》的制定、新中国的成立，标志着人民代表大会制度在中国确立起来。人民代表大会制度的创建对中国社会历史发展具有深远的历史意义。

毛泽东；人民代表大会；建立与发展

毛泽东是中华人民共和国的伟大缔造者。在中国革命和建设的长期实践中,他领导中国共产党人把马克思主义的代议制思想与我国具体实际相结合，对建立人民民主政权的组织形式进行了艰辛的探索,创造了人民代表大会制度，并适时把这一制度确立为新中国的政体,使其逐步发展成为具有中国特色的根本政治制度。

一、党对人民政权组织形式的探索

从理论源头的追溯来看，人民代表大会制度来源于马克思主义的社会主义代议制理论。马克思和恩格斯在对资产阶级代议制进行分析批判的基础上，总结巴黎公社的经验教训，提出了实行普选制、议行合一等重要的社会主义代议制原则。列宁在领导俄国十月革命的斗争中发展了社会主义代议制理论。他提出的一系列重要观点和思想，包括：人民代表机关——苏维埃必须是按普遍、直接、平等、无记名的原则进行投票，并且是在自由条件下竞选产生的；人民代表机关实行单一的一院制，确保人民群众掌握全部的国家政权；苏维埃的国家机关必须接受人民的监督，人民有权随时罢免他们等一系列重要思想观点，形成了比较完备的社会主义代议制理论。列宁和他的战友们把这些理论原则应用于俄国革命的实践，创立了苏维埃制度。这一制度不仅对苏联社会主义革命和建设产生了巨大的影响，而且成为二战后欧亚社会主义国家组建人民政权的范本。在一定意义上说，我国的人民代表大会制度是马克思恩格斯社会主义代议制原则和列宁苏维埃政权理论在中国的运用和发展。

从历史实践的探索来看，人民代表大会制度起始于鸦片战争以后的近代中国。当时的中国遭遇“千年未有之大变局”，逐步沦为半殖民地半封建社会。中国向何处去？中国的前途何在？这些问题拷问着中国的志士仁人。几代先进的中国人为此进行了不懈的探索，屡仆屡起。1921年7月，中国共产党刚一成立，就制定了“推翻资产阶级，由劳动阶级重建国家”的革命纲领，尝试把马克思列宁主义国家学说应用于中国，建立人民政权，并为之进行了不懈的探索。党成立后，集中力量组织和领导了各地的工人运动。1925年6月，中国共产党领导香港、广州两地工人举行了震惊中外的省港工人大罢工。在为时一年又四个月的罢工斗争中，建立了一套完整的组织体系，制定了《省港罢工工人代表大会组织法》和《省港罢工工人代表大会会议规则》等。其中规定“省港罢工工人代表大会为省港罢工工人最高议事机关”①，省港罢工委员会为最高执行机关，下设工人纠察队等机构。省港工人罢工委员会的实践，为党后来建立革命政权提供了有益的经验。

在组织发动工人运动的同时，中国共产党也组织领导了农民运动。在农民运动中应运而生的农民协会是党的一个创造。农会以贫雇农中的积极分子为骨干，吸收部分自耕农、农村知识分子和小手工业者参加。农会的最高决策机构为农民代表大会，负责决定农民协会的一切重大问题。农会的常设机构为农民代表大会产生的执行委员会。执行委员会下设多个机构，分别行使农村行政、审判等职权。大革命时期的省港罢工工人代表大会和委员会、农民代表大会和农民协会的建立及其初步实践，已经彰显出人民代表大会制度的一些特征，是人民代表大会制度的萌芽。

大革命失败之后，中国共产党独立担负起领导中国革命的重任，并将党的工作重点由城市转入农村,进行土地革命,开展武装斗争,建立农村根据地。在借鉴巴黎公社和俄国苏维埃政权建设经验的基础上，开始建设红色政权。1927年10月，澎湃在广东海陆丰创建了第一个农村苏维埃政权。11月，毛泽东在茶陵建立了湘赣边界第一个红色政权——茶陵县工农兵政府。闽西、湘鄂西、鄂豫皖等地也陆续建立起红色政权。

1931年11月，中国共产党在瑞金召开了中华苏维埃第一次全国代表大会，会议制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》等法律，选举产生了中华苏维埃共和国临时中央政府，毛泽东被选为中央执行委员会主席和人民委员会主席。这次会议奠定了工农兵代表会议制度。《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定：“中国苏维埃政权所建设的是工人和农民的民主专政的国家；苏维埃全政权是属于工人，农民，红军士兵及一切劳苦民众的。”规定：“中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵会议(苏维埃)的大会，在大会闭会的期间，全国苏维埃临时中央执行委员会为最高政权机关，中央执行委员会下组织人民委员会处理日常政务，发布一切法令和决议案。”强调：“在苏维埃政权领域内的工人，农民，红军兵士及一切劳苦民众和他们的家属，不分男女，种族，宗教，在苏维埃法律前一律平等，皆为苏维埃共和国的公民”，都有选举权和被选举权。②体现了民主、平等、普选的原则和议行合一的特点。工农兵代表大会制度是土地革命战争前期农村革命根据地人民当家作主的实现形式，具备了人民代表大会制度的基本特征,是我国人民代表大会制度形成过程中的一个重要里程碑。

二、毛泽东对人民代表大会制度的理论阐释

抗日战争爆发以后，适应国内阶级关系和主要矛盾的变化，中国共产党实行了抗日民族统一战线的方针政策，在全国范围内取消了两个政权的对立，将苏维埃政权改为中华民国特区政府，在各个敌后解放区普遍建立起具有抗日民族统一战线性质的“三三制”政权。1939年1月15日，陕甘宁边区召开第一届一次参议员大会，通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》等法律性文件，规定了边区各级参议会为边区各级人民代表机关。毛泽东对参议会制度的性质和特点作出了深刻的阐述，指出，参议会制度的性质是民族统一战线的，它是“一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政”。③

抗日战争中后期，毛泽东陆续发表《新民主主义论》、《抗日根据地的政权问题》、《目前抗日统一战线中的策略问题》、《新民主主义的宪政》、《在陕甘宁边区参议会的演说》、《论联合政府》》等一系列重要著作，深刻地总结了党领导民主革命政权建设的历史经验，建构了我国人民代表大会制度的理论框架。1940年1月，毛泽东在《新民主主义论》一文中首次明确提出要在在中国实行人民代表大会制度。他指出，我们“现在所要建立的中华民主共和国，只能是在无产阶级领导下的一切反帝反封建的人们联合专政的民主共和国，这就是新民主主义共和国”。④他提出，“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”各级人民代表大会的代表都必须经过真正的民主选举而产生，“必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于表现民意与指挥革命斗争，适合于新民主主义的精神。”⑤1945年4月，在党的七大所作的《论联合政府》的报告中，毛泽东系统总结敌后根据地人民民主政权建设的经验，明确提出“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府。……只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动”。⑥

解放战争时期，适应国内斗争形势发展，中国共产党适时地把解放区的政权组织形式由参议会制度转变为人民代表会议制度。1946年4月，陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过了《陕甘宁边区宪法原则》，确定人民代表会议为人民的权力机关。毛泽东对陕甘宁边区等解放区建立人民代表会议的做法给与了充分的肯定。他指出：“在反对封建制度的斗争中，在贫农团和农会的基础上建立起来的区村(乡)两级人民代表会议，是一项极可宝贵的经验。只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代表会议。这样的人民代表会议，现在已有可能在一切解放区出现。这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地的人民的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。”“在将来，革命在全国胜利之后，中央和地方各级政府都应当由各级人民代表大会选举。”⑦1949年3月，在党的七届二中全会所作的总结中，毛泽东更加明确地提出：“我们不采取资产阶级共和国的国会制度，而采取无产阶级共和国的苏维埃制度。代表会议就是苏维埃。自然，在内容上我们和苏联的无产阶级专政的苏维埃是有区别的，我们是以工农联盟为基础的人民苏维埃。‘苏维埃’这个外来语我们不用，而叫做人民代表会议。”⑧至此，毛泽东关于人民代表大会制度的理论架构已经基本完成。

在以毛泽东为首的中国共产党领导和推动下，各解放区普遍召开了人民代表会议，选举产生了各级人民政府，为建立全国性的人民政权创造了条件。应当指出的是，人民代表会议的代表是通过指定、聘请、协商、选举等多种方式产生的，而不是通过普选方式产生。这是人民代表会议与人民代表大会的主要区别，从历史发展的进程来看，人民代表会议是在当时的历史条件下向人民代表大会制度过渡的一种中间形式。

三、人民代表大会制度的正式确立

随着人民解放战争的节节胜利，毛泽东和中共中央开始考虑用何种方式建立全国性的人民民主政权问题。1948年4月30日，中共中央发布纪念五一劳动节口号，呼吁：“各民主党派、各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会、成立民主联合政府”。⑨共产党得到了民主党派、民主人士的热烈响应。1949年8月13日，毛泽东参加北平市各界代表会议，他在会议上发表讲话说：“希望全国各城市都能迅速召集同样的会议，加强政府与人民的联系，协助政府进行各项建设工作，克服困难，并从而为召集普选的人民代表大会准备条件。”他还说，“一侔条件成熟，现在方式的各界人民代表会议即可行使人民代表大会的职权，成为全市的最高权力机关，选举市政府。”⑩经过认真的筹备，1949年9月，中国人民政治协商会议第一次会议在北平(今北京)举行。在毛泽东的主持下，会议通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》，选举产生了中央人民政府委员会，毛泽东当选为中央人民政府主席。《共同纲领》明确规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”规定各级政权机关一律实行民主集中制，“人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”自此，人民代表大会制度成为新中国的政权组织形式。

1952年底，国民经济恢复工作基本完成。随着新民主主义革命在全国范围内的胜利，由政协会议和地方各界人民代表会议代行人民代表大会职权的过渡时期已经结束，建立各级人民代表大会的时机业已成熟。1953年1月，中央人民政府委员会一致通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，成立了以毛泽东为主席的中华人民共和国宪法起草委员会。据此，从1953年开始，在各界人民代表会议的基础上，全国绝大部分的乡、县、省(市)都逐级召开了通过普选产生的地方各级人民代表大会，选举产生了地方国家机关，建立健全了各级地方政权组织。

1954年9月21-28日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，经过普选产生的1211名代表出席了会议。会议通过了《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会组织法》等法律。这一系列法律充分肯定了人民代表大会的国家权力机关地位，明确而详尽地规定了我国的人民代表大会制度,包括全国人大及其常委会与地方各级人大之性质、地位、产生、职权、机构设置、组织与活动原则、任期、例会、专门机构以及人大代表的权利与义务等，奠定了人民代表大会制度的基本框架。

在中国特色社会主义法律体系中，宪法居于核心和统帅地位。1954年颁布的《中华人民共和国宪法》，是在毛泽东亲自主持下起草的。据《毛泽东传》等文献记载，毛泽东不仅多次主持宪法起草委员会会议，广泛征求意见，数易其稿，反复修改宪法草案，而且在提交给一届人大一次会议之前，公开发表草案，在全国范围内开展讨论并征求意见与建议，体现了民主、公开的立法原则。1954年6月14日，毛泽东在中央人民政府委员会第三十次会议上作了《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话。他在讲话中充分肯定了宪法草案的特点，指出：“我们的宪法是社会主义宪法类型的。我们是以自己的经验为主，也参考了苏联和各人民民主国家宪法中好的东西。”体现了“民主原则和社会主义原则”。关于宪法的地位，毛泽东指出：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。”9月20日，一届全国人大一次会议全票通过了《中华人民共和国宪法》。其主要内容有：一是规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”，从而明确了我们国家政权的阶级性质。二是规定“中华人民共和国一切权利属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这是人民代表大会制度的核心原则，它表明人民代表大会作为国家最高权力机关来源于人民的授权，人民是国家的主人。三是规定“中华人民共和国是统一的多民族国家。”“各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族区域自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”为维护祖国统一和各民族团结提供了法律保障。四是明确宣布“中华人民共和国公民在法律上一律平等”，对公民的基本权利和义务作出了明文规定：公民享有选举权和被选举权，有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，宗教信仰的自由，居住和迁徙的自由；公民的人身自由不受侵犯，公民的住宅不受侵犯；公民享有劳动、休息、社会保险、接受教育等各方面的权利和从事各种文化活动的自由，妇女享有同男子平等的权利，公民对于任何违法失职的国家机关工作人员有向各级国家机关提出控告的权利，等等。同时，宪法也规定了公民必须遵守宪法和法律，依照法律纳税，依照法律服兵役等基本义务，体现了公民权利与义务的一致性。这些规定，在中国历史上第一次使人民的基本人权得到了宪法的保障。

一届全国人大一次会议的召开，以宪法为核心的一批基本法律的颁布，标志着人民代表大会制度作为新中国根本政治制度的正式确立。人民代表大会制度作为探索中国民主政治发展道路的重要成果，对我国人民民主国家政权建设和制度建设具有开创性的意义。

第一，毛泽东领导创立的人民代表大会制度，为中国找到了一个适合本国国情的民主形式，为中国人民行使自己参与国家管理的权力提供了有效的平台。近代西方的政治制度被引入中国，是从孙中山建立中华民国南京临时政府开始的。然而，近代中国历史发展反复证明资产阶级共和国的方案在中国行不通。以毛泽东为代表的中国共产党人，独辟蹊径，从模仿苏维埃的工农兵代表大会到改良国民党的参议会制度，再到过渡性质的人民代表会议制度，最后创立具有鲜明中国特色的人民代表大会制度，其中的每一次尝试都是新理念、新经验经过国情与人民实践检验的产物，都体现了党的群众路线与马克思主义认识路线的高度统一。人民代表大会制度中贯彻的国家一切权力属于人民的原则，在我国历史上第一次使人民群众真正实现了当家作主、行使管理国家的权力；各级人大机构均由人民民主选举产生，对人民负责，受人民监督，国家的行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督。这种议行合一、民主集中的体制，保障了人民民主国家政权的统一领导与高效运转。

人民代表大会制度经过长期社会主义建设实践的验证，充分证明它完全适应当代中国经济与社会发展的需要，符合中国人民的根本利益，已成为内生的民主形式，进而成为中国特色社会主义制度体系中的根本政治制度。

第二，毛泽东对人民代表大会制度的探索，为进一步完善和发展人民代表大会制度提供了宝贵经验。从1921年7月参与创建中国共产党，到1976年9月9日病逝。毛泽东为中国革命和建设奋斗了整整55年，对中国人民的解放事业和中国社会主义事业做出了卓越的贡献。他关于人民代表大会制度的实践探索与理论阐述，为当代中国社会主义民主政治建设提供了宝贵的经验。如他关于宪法是国家根本大法的论述，关于把全国人民代表大会作为国家最高权力机关的构想、关于要实现普遍、平等、真实的选举的设计、关于将党的主张以及对国家事务作出的重大决策通过人民代表大会转化为国家意志的思想，等等，对改革开放后党确立依法治国基本方略都有重要的启示。

第三，毛泽东领导党和人民建立人民代表大会制度，为当代中国的一切发展进步奠定了制度基础。制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。十八大报告指出：“人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。”由于人民代表大会制度这一根本政治制度的确立，使得我国一系列基本政治制度、经济制度以及与之相适应的具体制度得以建立，使得比较完备的、涵盖多个法律部门、包括多个法律层次的中国特色社会主义法律体系得已形成，人民能够依法充分行使管理国家和社会事务的权力，人民的民主权利和合法权益得到有效的保障，激发和调动了广大人民群众的主人翁意识和建设社会主义的积极性，为建设中国特色社会主义提供了强大的力量源泉。

四、改革开放以来人民代表大会制度的新发展

毋庸讳言，毛泽东的探索在其晚年误入歧途，特别是文革时期，人民代表大会制度遭到破坏。进入改革开放新时期以后，人民代表大会制度得到了恢复和发展，“根据党的十一届三中全会确立的路线方针政策，总结我国社会主义建设正反两方面经验，深刻吸取十年“文化大革命”的沉痛教训，借鉴世界社会主义成败得失，适应我国改革开放和社会主义现代化建设、加强社会主义民主法制建设的新要求，我们制定了我国现行宪法。”我国现行宪法是由1982年12月第五届全国人民代表大会第五次会议制定，并经过了1988、1993、1999、2004年4次修订。它继承和发展了1954年宪法的基本原则，反映了我国改革开放30多年来的制度演进的历程，具有全面性、深刻性、时代性、前瞻性等特点。主要表现在：一是根据实施宪法的需要制定和修改选举法，使选举程序逐步规范，选举制度日臻完善，选举的民主程度和效率明显提高。二是扩大了全国人大常委会的职权，将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使，规定全国人大与常委会共同行使国家立法权，共同行使监督权。三是加强了全国人大的组织建设和制度建设，全国人大设立民族、法律、内务司法、财政经济、教育科学文化卫生环境与资源保护等专门委员会，制定了全国人大和人大常委会议事规则，实现了人大工作的程序化、制度化。四是规定县级以上地方各级人大设立常委会，实行常任制，地方人大及其常委会可制定地方性法规，加强了地方人大作为地方最高国家权力机关的地位。五是宪法明文载入“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略。六是明确地提出了“国家尊重和保障人权”，把尊重和保障人权明文写入宪法，与公民的基本权利相呼应，彰显了国家对人权的保护。这些重要规定，既反映了我国社会主义制度的自我完善和发展,又反映了对人类社会发展规律、社会主义建设规律和共产党执政规律等“三大规律”认识的深化。

2012年12月4日，中共中央总书记、国家主席习近平同志在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上发表重要讲话，他在讲话中充分肯定了人民代表大会制度作为国家根本政治制度的历史地位，他强调指出：“我们要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定，通过各级人民代表大会行使国家权力，通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，共同建设，共同享有，共同发展，成为国家、社会和自己命运的主人。我们要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则，实行人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责，保证国家机关统一有效组织各项事业。”

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调要“坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。”为在全面深化改革的新形势下完善与发展人民代表大会制度，进一步发挥人民代表大会制度的优越性，推进中国特色社会主义民主政治建设指明了方向。可以预期，作为中国特色社会主义制度最重要组成部分的人民代表大会制度，在坚持中国道路，凝聚中国精神，实现中华民族伟大复兴中国梦的征程中必将发挥越来越重要的作用。

注：

①张希坡：《人民代表大会制度创建史》，中共党史出版社2009年版，第17页。

②中华苏维埃共和国宪法大纲，《中共中央文件选集》(7)，中共中央党校出版社1991年版，第772—773页。

③④⑤《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第741、675、677页。

⑥《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1057页。

⑦《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1308、1273页。

⑧《毛泽东文集》第5卷，人民出版社1996年版，第265页。

⑨《中共中央文件选集》(17)，中共中央党校出版社1992年版，第146页。

⑩金冲及：《毛泽东传》，中央文献出版社1996年版，第940页。

〔责任编辑：潇湘〕

MaoZedongandtheCreatingoftheSystemofPeople’sCongress

LiuXifa&WangBing&ZhouXianshan

The system of People’s Congress is a great creation that Mao Zedong and the Chinese Communist Party combined the Marxist representative system theory with the reality of China. In the period of new democratic revolution, Mao Zedong explored and practiced the organizational form of political power. He created systems from the Workers, Peasants and Soldiers Congress to the Senate system and then to the People’s Representative Conference system, and elaborated on government system of new China theoretically. The holding of the Consultative Conference and the formulation of the Common Program and the founding of the PRC marked the establishment of the system of People’s Congress. The system of People’s Congress had affected later China’s social and historical development profoundly.

Mao Zedong; People’s Congress; establishment and development

刘喜发，中共南京市委党校教授、博士 南京 210046；王兵，中共南京市委党校讲师、博士 南京 210046；周贤山，中共南京市委党校讲师 南京 210046

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1001-8263(2014)08-0150-07