1949-1956年新中国的立法创制与制度立国

刘 朋

（中共广东省委党校 广东党建研究所，广东 广州 510053）

在马克思恩格斯等经典作家的视野中，国家制度从来都不是自己产生的，而是由立法活动规定的。立法活动是一个新生政权得以巩固和发展不可或缺的合法性来源和制度性保障。“在国家制度以前和国家制度以外，立法权就应该存在或者早就应该存在。所以立法权应该存在于现实的、经验的、确立了的立法权之外。”［1］（P312）国家制度虽然不是由立法权直接规定的，但立法权却在间接地改变国家制度，对国家制度具有明显的现实作用，对此，黑格尔不得不承认国家制度是“通过法律的不断完善”而“得到进一步发展”的。［2］（P315）在国家权力体系中，仅就它们的权力属性而言，其实际上是一种创制权，这种创制权体现在新中国初期立法活动中，就是对国民政府时期旧法制的革命和新中国法制的创建。立法权与行政权和司法权相比，立法权最大的特点在于它的民主性，即立法权的产生和存续要以民主为基础，立法权的活动和运行要以民主为价值取向。实践也证明，建国之初的立法活动具有明显的双重特性，即革命性和民主性，它为新国家的建立和政权的巩固奠定了制度基础。

一、立法原则的变迁：由新民主主义到社会主义

新中国成立后，新生的人民民主政权的首要任务之一就是“确立政权本身的合法性并为本政权的统治和运作奠定新的制度基础。”［3］在1949 至1956年这一时期，中国立法处于由极为落后的旧状况向当时人们所期望所追求的新社会转变的时期，也就是所谓的由新民主主义向社会主义初级阶段过渡的状态。作为上层建筑的立法，伴随着经济和社会形态及社会关系的变化的转变，其立法原则也进行了相应的变迁，即由新民主主义原则变迁为社会主义原则。

1.废除旧法统，新民主主义立法原则得以确立的前提

新中国成立以前，在中国实行的是国民政府相对完备的资产阶级法律体系。国民党政权垮台后，新中国成立的一个法律前提就是要废除国民党旧法统，打碎资产阶级旧法制。正如有研究者指出的那样：“新中国不是凭借法治途径创建的，恰好相反，她是以突破旧政权法律制度的藩篱和栓桔为前提条件而诞生的。”［4］（P282）旧法制的废除，是完成民主革命遗留任务，建设新社会，巩固新生政权，保障人民权益的必然要求，也是新中国开展立法活动的必要的前提保证。早在1948年10月16日，董必武在人民政权研究会上就指出：“建立新的政权，自然要创建法律、法令、规章、制度。我们把旧的打碎了，一定要建立新的。否则就是无政府主义。”［5］（P218）

1949年2月22日，中共中央发出了《关于废除国民党的六法全书与确立解放区的司法原则的指示》，强调指出：“废除国民党《六法全书》及其一切反动法律，各级人民政府的司法审判不得再引用其条文。解放区的人民司法工作必须以人民政府的新的法律为依据。在新的法律还没有系统地发布以前应该以共产党的政策以及人民政府与人民解放军所发布的各种纲领、法律、条例、决议作依据。其具体的适用原则是：有纲领、法律，命令、条例、决议规定者，应从之；无纲领、法律、命令、条例、决议者，从新民主主义政策。”这表明了新中国的坚决态度，要与“旧法”做一个彻底的了断。同年4月，华北人民政府颁发了《废除国民党的六法全书及一切反动的法律的训令》，指出：“国民党全部法律只能是保护地主与买办官僚资产阶级反动统治的工具，是镇压与束缚广大人民群众的武器”，并且宣布“在无产阶级领导下的工农联盟为主体的人民民主专政的政权下，国民党的《六法全书》应该废除”。［6］（P88-89）对此，董必武解释为，现在我们只有把这些旧的枷锁打碎了，新的才能顺利成长。指出要开展新的立法活动，必须坚决废除旧法统，清除人民头脑中的错误思想。

2.新立法的诞生与新民主主义立法原则的初步实践和过渡

新中国的诞生过程同时也是新立法诞生的过程。在新立法中对新民主主义立法原则的坚持和实践，是新民主主义革命时期立法思想的延续。确切的说，这一时期立法工作并非单纯的新民主主义原则，而是以新民主主义原则为主，同时兼有社会主义原则，是由新民主主义原则向社会主义原则的逐渐过渡。1949年9月召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议，在新中国的立法史上具有十分重要的地位。会议通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和为新政权建立提供法律依据的《中华人民共和国中央人民政府组织法》。《共同纲领》庄严宣布：废除一切压迫人民的法律、法令，制定保护人民的法律、法令，并关于中央人民政府委员会具有制定并解释国家的法律、颁布法令，并监督其执行；规定国家施政方针，废除或修改政务院与国家的法律、法令相抵触的决议和命令等职权。从立法的角度看，这次会议的最大成就在于它以立法的形式宣告了新中国和新立法的诞生。据统计，这个时期由全国政协全体会议、中央人民政府委员会、政务院以及政务院所属各部门先后颁布并在全国范围内施行的重要法律、法令、办法、条例共150 多件。如《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国土地改革法》等，这些法律按照新民主主义立法原则，填补了新中国立法的空白，对以后立法工作的拓展起了非常巨大的作用。

1949年9月，在中国人民政治协商会议第一次全体会议上，特邀代表陈瑾昆在发言中指出：“我们新民主主义的国家和法律理论，本质上与旧民主主义的理论不同：它首先是把国家当作为人民服务的工具，就是刘少奇同志所说的名言：‘人民是国家的主人，国家为人民而服务。’……我们的新法律和新司法，对于我们人民固然是要一律保护的，对于我们敌人——四大家族和一切封建主义、官僚资本主义分子并帝国主义走狗，我们是不许他们有政治权利而要严厉镇压和制裁他们的，这是我们新政协的方向，也是我们人民尤其是我们从事法律工作者的人要共同努力而迈进的！”［7］这表明，新民主主义法制是新立法首先坚持的立法原则，与新民主主义社会形态一样，它的前途是社会主义，逐渐由新民主主义立法原则向社会主义立法原则过渡，二者之间之所以能够自然地过渡，是因为这两种法制从根本上都是代表人民利益的，是工人阶级及其他劳动人民意志的体现，是在中国共产党领导的革命斗争中产生和形成的。新民主主义和社会主义毕竞是人民法制建设的两个阶段，其服务的中心任务迥异，性质也不同。要实现二者的顺利过渡和衔接，关键的是要胜利地实现由新民主主义革命向社会主义革命的转变，并完成社会主义革命的任务，确立社会主义赖以生存的条件，建立起社会主义的政治、经济、文化等各项制度。因此，为配合在立法领域的这种过渡，在废除旧法统，创建新法制的基础上，在1952年至1953年期间，在全国范围内开展以批判旧法观点和改造司法机关为内容的司法改革运动。司法改革不仅对司法机关从政治上、组织上和思想作风上进行了整顿，还教育了新中国的司法人员，辨明了新旧法律的本质，为由新民主主义立法原则向社会主义原则的过渡奠定了思想基础和组织基础。

3.全国人大的召开及五四宪法的颁布，标志着社会主义立法原则的确立

1954年在新中国立法史上发生了两件具有重大历史意义的大事：一为第一届全国人民代表大会第一次会议在北京隆重召开；一为中国第一部社会主义类型的宪法获得通过。在1954年召开的一届全国人大一次会议上，还通过了《宪法》和《全国人大组织法》、《国务院组织法》、《地方组织法》、《法院组织法》、《检察院组织法》 等一系列重要的宪法性法律。宪法和这些法律的制定，替代了新民主主义革命过程中的一些法律、法令、条例，使得过渡时期的法制工作有所遵循，避免了断裂脱节。

制定新宪法的基本条件就是在全国实行普选，并在普选的基础上选举产生全国人大代表。1953年，中央人民政府委员会通过《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，《决议》认为召开全国人民代表大会的条件已经具备。1953年1月13日，周恩来在中央人民政府委员会第二十次会议上作关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会问题的说明时指出，为着配合各项建设，要使政治建设完备起来：召开全国人民代表大会，以代替现在由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会职权的形式；召开地方各级人民代表大会，以代替现在由地方各界人民代表会议代行人民代表大会职权的形式。只有这样，才能进一步加强政府与人民之间的关系，使人民民主专政的国家制度更加完备。［8］（P279-280）为此，从1954年开始，全国上下进行了一场伟大的民主选举运动，共选出全国人大代表1226 名。1954年9月15日至28日，一届全国人大一次会议在北京隆重召开，会议通过了《中华人民共和国宪法》，诞生了第一部社会主义类型的宪法。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关，并具有修改宪法、制定法律等职权。这表明了社会主义法制的形成和社会主义立法原则的确立。在1954年1月14日，周恩来主持政务院第二百零二次政务会议在讨论政法委员会《一九五四年政法工作的主要任务》时重点强调了立法工作的政治属性是社会主义的，他指出，“过渡时期要实现社会主义工业化和社会主义改造，这就使得我国的经济本质发生变化，这就是一个革命。经济基础变了，上层建筑也随着改变，我们的人民民主法制，也就要随着经济基础的变化、发展而变化发展，就是说，我们的法制是逐步建立起来的、不断改进的、革命的人民民主法制。”［8］（P345-346）由此可见，立法原则的变化是伴随着社会主义经济的巩固和发展而发展的。民主法制工作作为上层建筑的重要组成部分，是由社会主义经济基础决定并为其服务的。人民代表大会的召开和宪法的颁布，标志着社会主义立法原则的最终确立，新中国的立法也进入了稳定快速发展的轨道。

二、立法体制的转型：由相对分权到集权

立法体制是关于立法权限划分的基本制度，即在一个国家中，哪些国家机关或人员有权制定、认可、修改、废止法律和其它具有不同效力的规范性法律文件的权限划分的制度。立法体制在外向层面上体现为立法权限的划分与立法主体的设置，主要表现在中央与地方的立法权限的规制。新中国成立初期，中国立法体制经历由相对分权向集权体制的转变，主要表现在宪法等对立法主体立法权限的规定的变化上。

1.新中国成立到五四宪法的颁布实施的相对分权体制

1949年中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》等法律法规对中央和地方的立法权限进行了明确的规定。此时的中央部门包括中国人民政治协商会议、中央人民政府委员会；地方立法主体为大行政区、省、市、县人民政府委员会以及民族区域自治机关。

关于中国人民政治协商会议和中央人民政府的立法权限。《共同纲领》明确规定全国人民代表大会为国家最高权力机关，“国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。”［9］（P4）根据《共同纲领》授权，中央人民政府具有“制定并解释国家的法律，颁布法令，并监督其执行；规定国家的施政方针；废除或修改政务院与国家的法律、法令相抵触的决议和命令。”［10］（P1）政务院作为最高执行机关，仅有颁发决议和命令，并审查其执行；废除或修改各委、部、会、院、署、行和各级政府与国家的法律、法令和政务院的决议、命令相抵触的决议和命令等职权，并无制定行政法规权。

关于地方立法主体的立法权限。这一时期，地方政府享有一定的立法权限，县级以上各级人民政府都或多或少的享受一定的立法权限，在其权限范围内对所辖行政区域内依法行使立法权限，管理相应事务。政务院于1949年和1950年相继制定了《大行政区人民政府委员会组织通则》和《省、市、县人民政府组织通则》对地方政府立法权限做了规定。指出，大行政区具有“对所属各省市转发政务院的决议和命令，并在其职权范围内颁发决议和命令，并审查其执行；拟定与地方政务有关之暂行法令条例，报告政务院批准或备案”［10］（P51）的立法权限。省级人民政府委员会具有“执行并对所辖各县、市转发中央人民政府政务院和主管大行政区人民政府的决议和命令，并在其职权范围内颁发决议和命令，并审查其执行。”“拟定与省政有关的暂行法令条例，报告主管大行政区人民政府转请中央人民政府政务院批准或备案。（在不设大行政区人民政府的地区，由省人民政府径报中央人民政府政务院，以下各条款同）”的职权；市人民政府委员会具有“拟定与市政有关的暂行法令条例，报告上级人民政府批准施行”的职权；县人民政府委员会具有“拟定与县政有关的单行法规送请省人民政府批准或备案”的职权。［10］（P53-55）1952年，中央政府又颁布《民族区域自治实施纲要》，对民族区域自治地方政府的立法方面的职权做了规定：“各民族自治区自治机关在中央人民政府和上级人民政府法令所规定的范围内，依其自治权限，得制定本自治区单行法规，层报上两级人民政府核准。”［10］（P548）

建国初期这种由中央人民政府委员会代行全国人大的职权，由地方人民政府委员会代行地方人大的职权，行使立法权和法规创制权的做法，是建国初期特定历史时期的特定做法。由于建国初期政权机构建设不够健全，加之各地情况各异，系统制定统一的法律、法令条件尚不具备，因而就在立法体制上采取了给予地方较大立法权限，这种做法不仅较好地解决了中央集中统一和地方积极性有效发挥，而且确保政令的上通下达。此外，这种相对分权的立法体制，大大提高了立法的速度和效率，为新政权的巩固和发展提供了有力的法律保障和制度支持。据统计，1950-1953年，中央立法共435 件，年均立法109 件。地方立法虽无详细的数字统计，但就浙江、内蒙古等地的情况可见一斑。1950 至1953年，浙江共制定暂行法令条例和单行法规653 件，年均立法163 件；1950年至1954年，内蒙古制定各种条例和规范性文件368 件，年均立法74 件；1950年至1954年9月，上海制定暂行法令条例和单行法规799 件，年均立法159 件。［11］（P36-241）

2.五四宪法颁布实施后的集权体制

1954年第一届全国人大通过了新中国第一部宪法。新宪法全面确立了适应有计划地进行社会主义经济建设需要的立法体制，强调国家立法权高度集中在全国人民代表大会，将建国初期中央与地方分享立法职权的制度，改为中央集权的立法体制。1954年一届全国人民代表大会召开以后，中央享受立法权限的部门，由先前的中国人民政治协商会议和中央人民政府委员，替代为全国人民代表大会和国务院。由于大行政区的撤销，地方的立法主体主要为省、市、县地方各级人大和民族自治机关等。

中央主体立法权限的集中和扩张。《宪法》规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，同时也是行使国家立法权的唯一机关。同时宪法还对其立法权限进行了限定：“修改宪法；制定法律；监督宪法的实施”。由于全国人大是行使国家立法权的唯一机关，此时的全国人民代表大会常务委员会并不具备立法的职权，并且全国人大每年开会的时间比较短，在职权的行使上存在较大的不足，不能满足社会的法制需要，因此在1955年一届人大二次会议通过了《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》，决议规定：“在全国人民代表大会闭会期间，有些部分性质的法律，不可避免地急需常务委员会通过施行。为此，特依照中华人民共和国宪法第三十一条第十九项的规定，授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规。”［12］（P27）本来根据宪法规定，全国人民代表大会是国家惟一的立法机关，全国人民代表大会常务委员会没有立法权，但这次授权解决了当时全国人民代表大会常务委员会的立法权问题。这次授权实质上修改了宪法，但并没有改变集权的趋势，立法权限仍然集中在全国人民代表大会及其常驻机关常委会。在此之前，五四宪法就对国务院的立法权限进行了界定：“根据宪法、法律和法令，规定行政措施，发布决议和命令，并且审查这些决议和命令的实施情况；向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案；统一领导各部和各委员会的工作；统一领导全国地方各级国家行政机关的工作；改变或者撤销各部部长、各委员会主任的不适当的命令和指示；改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决议和命令”，国务院所属“各部部长和各委员会主任负责管理本部门的工作。各部部长和各委员会主任在本部门的权限内，根据法律、法令和国务院的决议、命令，可以发布命令和指示。”［13］（P532-533）中央立法权限的扩张是与实行计划经济体制，应对1953年开始出现的分散主义和地方主义倾向，加强中央集权的配套措施。

地方主体立法权限的收缩。五四宪法并没有赋予地方各级人大制定地方性法规的权力，而是规定：“在本行政区域内，保证法律、法令的遵守和执行；依照法律规定的权限发布决议和命令”。在地方，1954年宪法取消了一般地方享有法令条例或单行法规的拟定权，实际上从立法上表明一般地方立法权不存在。1956年毛泽东在《论十大关系》的报告中根据实践中存在的问题，指出：“我们的宪法规定，立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下，按照情况和工作需要，地方可以摘章程、条例、办法，宪法并没有约束。”［14］（P276）虽然没有正式的法律规定和授权，但是各地还是根据实际作出了一些有利于地方稳定和发展的规范性文件。地方立法权限的压缩，在当时是形势的需要，适应了计划经济建设和加强中央集权的需要。五四宪法对民族区域自治制度进行了完善，指出民族区域地方在享受地方国家机关的立法职权外，“自治区、自治州、自治县的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报请全国人民代表大会常务委员会批准。”［14］（P537）虽然民族自治地方因其特殊性而享有了自治条例和单行条例的立法权限，但就中央与地方关于立法权限的博弈而言，地方立法主体在先前与中央的相对分权时代结束了，随着地方立法权限的缩减，逐渐形成了1957年后高度集权的立法体制。

中央集权的立法体制强有力地保证了中央对全国各项事业的集中统一领导，但也在相当程度上影响了地方积极性的发挥。1954年9月以后，中国的立法机关则比较单一，在中央只有全国人民代表大会及其常委会，在地方只有民族自治区自治机关，其他任何机关都不具有立法权。这也就导致了此后二十余年的时间里，从中央立法机关到地方立法机关，几乎没有制定和颁布过什么法律法规。虽然中央立法机关制定各种意见、办法和命令等千余件，但因地方无立法权限记录为零。

三、政党在人大立法中的定位

“立法是国家政权的最重要的活动之一，因而为政党所特别关注。各国政党要对政权活动发生作用，必须也必然涉足立法活动，这是由政党的性质和任务所决定的。”［15］（P386）在政党政治时代，无论资产阶级政党还是无产阶级政党，都致力于影响和控制立法活动。新中国的成立，中国共产党由革命党转变成执政党，领导和控制着新中国的立法活动，民主党派在中共的领导下积极参与立法，对新中国的立法起了重要的作用，形成了一个包括中国人民政治协商会议全体会议制定的法律，中央人民政府制定的法律、法令及其批准发布的规范性文件，政务院制定或批淮发布的规范性文件，全国人大制定的法律，全国人大常委会制定的法令，一般地方拟定的法令条例和单行条例等不同效力等级的法在内的法律体系，为新生的人民民主政权奠定了坚实的制度支持和法律保障。

1.执政党控制和领导立法

在政党政治中，一个政党在掌握国家政权以后，都无一例外的通过立法活动规范社会关系，稳定社会秩序，巩固政治统治。在社会主义国家，执政党则一般通过控制立法机关和立法过程，通过党的政策指导国家立法活动等途径实现对立法的领导和控制。

第一，通过控制立法机关领导立法。人民大表大会是国家权力机关和立法机关。中国共产党作为执政党要依法进入国家政权组织，最重要的是要保证其党员经民主选举程序进入各级人大担任人大代表，保证其党员中的优秀代表经民主选举，依法安排到全国及各级人大和常委会的重要职位上去。在中国各级人大中，除了中国共产党在人大常委会中设有“党组”的组织之外，所有各党派都没有建立党团机构，更没有督导员和政党委员会这样的组织。因此，中共对立法机关——人民代表大会的控制和领导，主要是通过党组织和党员对立法发挥作用，党要求参加立法活动的党员自觉地贯彻党的方针、政策，每届全国人大开会前由党组织召开党员代表会议，要求党员代表在人大会议上贯彻党的方针、政策。为有效的发挥党组和党员对立法的影响作用，就需要加强对党员的法制教育，使党员尤其是法制战线的党员成为守法的模范。1956年9月19日，董必武在八大发言中提出了党对法制工作的领导和几项措施：“为了进一步加强人民民主法制，党必须注重法制思想教育，使党员同志知道国法和党纪同样是必须遵守的，不可违反的，遵守国法是遵守党纪中不可缺少的部分，违反国法就是违反了党纪。”并强调需要加强党对立法等法制工作的领导和监督，“各级党委必须把法制工作问题列入工作议程，党委定期讨论和定期检查法制工作，都是迫切需要的。党的监察委员会关心法制工作，认真地对党员遵守国家法制进行监督，人民民主法制进一步加强是会更有保证的。”［16］（P271-272）

为了实现对立法机关的控制和领导，在人大代表中，中国共产党党员至少要占总人数的二分之一强。以山东省为例，1949-1956年召开的山东省各级人民代表会议和山东省第一届人民代表大会的成份构成中可以明确反映党派代表所占比重。山东省各界人民代表会议共有正式代表502 人，在党派代表中，中共中央山东局的代表占30.4%，各民主党派的代表占30.4%，中国新民主主义青年团山东省工作委员会的代表占39%。1954年召开的山东省第一届人民代表大会共有代表583 名，其中，中共党员294 名，占代表人数的50.43%；中国新民主主义青年团团员31 名，占5.32%；其他党派成员50 名，占8.58%；无党派人士208 名，占35.68%。［17］（P91，151）中国新民主主义青年团是中国共产主义青年团的前身，是中国共产党的助手和后备军，在政治倾向上与党是完全一致的。因此，从两次会议构成的成员比例来看，中共党员和新民主主义青年团所占的比重分别是69.8%和86.11%，特别是山东省在第一届人民代表大会中共党员的比例就已过半，党员人数和青年团人数在立法机关中已占据了绝对多数。

第二，在立法过程中对立法进行领导和控制。即在立法过程中，通过党的组织了解有关情况、反映相关意见，协调部门利益。中国共产党领导、主持宪法和重要法律的起草和修改，通过对立法提出建议，对法案进行实质性审查、修改和批准。可以说，中共同其他国家执政党一样，在法律的提案、审议、修改、批准、公布等立法过程的各个环节，都发挥着决定性的作用。为实现对立法工作的领导，中国共产党还通过国家立法机关“推荐”或“选派”干部来影响立法过程，以此提高党对立法机关领导的有效性。全国人大常委会以及地方各级人大常委会的领导成员，主要由执政党从其党员中选拔。根据中共的组织原则，党员必须服从党委的任命。如全国人大委员长、副委员长等要职都是由中共中央委员会直接推荐的。

第三，通过党的政策影响立法。党的政策是主要在宏观上对立法活动产生影响。在西方民主国家，执政党以及在野党通过国会的党团提出某种法案，经国会通过上升为法律；而在社会主义国家，通常是把执政党的政策通过民主过程和法定程序，对制定的法律产生影响。在中国，党的政策是立法的根本指导政策，立法以党的政策为依据和基础，遵循党的政策，不与党的政策相抵触。这是立法机关工作必须遵守的准则。执政党用政策指导立法主要表现在两个方面。

一是以政策作为立法的主要原则、依据和基础；如1954年6月14日，毛泽东在中央人民政府委员会第三十次会议上作《关于中华人民共和国宪法草案》讲话，指出宪法的起草和制定“原则基本上是两个：民主原则和社会主义原则。我们的民主不是资产阶级的民主，而是人民民主，这就是无产阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政。人民民主的原则贯串在我们整个宪法中。另一个是社会主义原则。我国现在就有社会主义。宪法中规定，一定要完成社会主义改造，实现国家的社会主义工业化。这是原则性。要实行社会主义原则，是不是在全国范围内一天早晨一切都实行社会主义呢？ 这样形式上很革命，但是缺乏灵活性，就行不通，就会遭到反对，就会失败。”［13］（P288-289）

二是把具体政策贯彻体现到具体的法律条文中，使党的政策成为具有国家强制性的规范。提交全国人大及其常委会审议的法律草案，通常都由提交或起草法案的部门的党组织事先向党中央报告立法的理由、原则和有关问题，由中央提出意见，然后才作为正式议案提交人大或其常委会审议。对此，董必武指出：“中央人民政府颁布的法律命令都是党的创意，许多重要的文告都是先由党拟定初稿（不经过党的准备、考虑，是没有的），然后经过政协全国委员会或它的常委会讨论，再提到中央人民政府委员会或政务院讨论通过。”［18］（P191）如国家五年规划的制定、行政机构的调整与改革等，通常都是中共会议上原则通过，然后向全国人大常委会或国务院提出建议，由全国人大常委会或国务院提请全国人大审议。

2.民主党派参与立法

在中国的政治体制中，中共是立法活动的主导，民主党派则主要起辅助作用，对此有研究者指出：“共产党着眼于就国家的大政方针、重要立法事项，代表人民的整体利益作出决策；而民主党派作为参政党则侧重于反映其所联系的人民群众的特殊利益和要求，对共产党领导立法和作出立法决策起到必不可少的辅助作用。”［19］（P302）在新中国成立初期，民主党派的阶级基础虽然随着社会主义改造而不复存在，但作为统一战线的重要组成部分，在社会上仍联系和代表着一部分人的利益。民主党派积极参与制定和修改宪法、法律的活动，成为我们民主政治建设的重要内容。

中共一直非常重视民主党派参加立法机关和参与立法工作，强调听取党外人士的意见。1953年7月7日，中共中央下发的《全国统战工作会议关于实行人民代表大会制时安排民主人士的意见》，对地方立法机关中民主人士比例问题进行了规定，指出“对省、市人民代表大会、政府委员会和统一战线组织中从各个方面产生的民主人士所占的比例，应根据各地不同情况分别规定。根据我们初步研究，除少数民族人口较多地区外，他们在人民代表大会代表中所占比例（包括非党革命知识分子在内），省可考虑自百分之十五左右至二十五左右，市（包括省辖市）可考虑自百分之十五左右至百分之三十左右。”［20］（P444）要求在人大和政府中安排一定比例的民主党派人士，为民主党派参与立法提供了保障。以江苏省第一届人民代表大会代表构成为例，1954年7月前，选举产生的江苏省第一届人民代表大会代表481 名，其中民主党派和爱国人士占31.4%。［21］（P277）在支持民主党派参与立法机关的同时，还积极支持民主党派参与国家立法活动，座谈会就是建国初期党外人士参与立法的形式和途径之一。1950年9月，政协通过的《双周座谈会暂行组织办法（草案）》，对民主党派以座谈的形式参与国家立法做出规定说明。在座谈会上民主党派就中共的重大决策和问题，国家法律、法令的制定进行讨论协商。董必武曾高度肯定在建国初就法律命令在制定过程的讨论，“各方面曾提出了不少很好的意见，补充或修改我党拟定的初稿，使其更加完备。我们中央人民政府决定一切大事，其经过都是如此。”［18］（P191）

1949年9月29日，政协一届全体会议通过了起临时宪法作用的《共同纲领》。各民主党派积极参加新政协会议、参与制定《共同纲领》，造就了民主党派参政议政的良好开端。五四宪法制定时，在举国广泛的讨论意见中，民主党派及无党派人士提出了许多有益的改进意见。1954年9月15日，在中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议上，刘少奇就此指出：“中央人民政府委员会在一九五三年一月十三日成立了以毛泽东同志为首的中华人民共和国宪法起草委员会。宪法起草委员会在一九五四年三月接受了中国共产党中央委员会提出的宪法草案初稿，随即在北京和全国各大城市组织各民主党派、各人民团体和社会各方面的代表人物共八千多人，用两个多月的时间，对这个初稿进行了认真的讨论。应当说，这八千多人都是宪法起草工作的参加者。”［22］（P354-355）由于宪法草案集中反映了全国各族人民的根本利益，也适当照顾到民族资产阶级人们、民主党派在接受社会主义改造中的合法权益和合理要求，得到了广大人民群众的拥护，也为民族资产阶级、各民主党派和民主人士所接受。在小组讨论后，有多位民主党派人士在会上就宪法草案进行了发言，表明了他们对宪法的态度。据李维汉回忆：“黄炎培在大会发言中讲述了自己的切身体会说：‘过去中国人民革命一幕又一幕，失败又失败，要是没有中国共产党的正确领导，哪会有今天！ 解放后的中国，通过了新民主主义，望着社会主义道路前进，要是没有中国共产党的正确领导，又哪会有明天！’张治中称颂宪法‘结构严而明确’、‘措辞简练而通俗’、‘是中国人民自己的宪法，是反映了建设社会主义社会美好繁荣的远景的宪法，是符合全国人民希望和要求、巩固人民民主制度、创造幸福的生活的宪法。’张澜回顾自己六十多年来参加中国宪政运动的亲身经历说：‘过去反动统治者所谓宪政，从宪政的过程到‘宪法’ 的内容，都是骗人的，因而都是为人民所蔑视和反对的，’而今天这个宪法是‘真正的宪法’，‘是符合广大人民的共同愿望，而为全国人民所一致赞成和热烈拥护的。’章乃器说：‘宪法公布以后，资产阶级吃了三颗定心丸：一、和平过渡到社会主义；二、保护资产阶级的财产所有权；三、对资本主义工商业逐步地实行利用、限制和改造。’”［23］（795-796）民主党派在立法活动中利用自己的专业优势积极建言，献计献策，促进了法律法规的科学性，对于建国初期新中国法制建设起到了积极的推动作用。

在建国初期政党与立法的互动中，中共坚持民主和效率的统一，掀起了一次立法高潮，以法律的形式对宪政、国家机构、选举、社会团体、婚姻家庭、刑事、社会改革、政治运动、民政、公安、司法和司法行政、监察、人事、军事、民族、宗教、侨务、外事、经济计划、统计、财政、税务、金融、土地、基本建设、地质、矿产、工业、交通、邮电、林业、水利、气象、水产、粮食、商业、对外贸易、海关、保险、劳动、物价管理、物资管理、工商管理、科学技术、教育、文化、新闻、广播、卫生、体育、工作制度等数十个方面的许多事项作了调整和界定，逐渐形成了一个包括或涉及了宪法、行政法、刑法、刑事诉讼法、婚姻家庭法、经济法、劳动法和社会福利法、科教文法、军事法等法的集群在内的法体系。这些法律规范调整了社会关系，巩固了新生政权，为新民主主义向社会主义的顺利过渡和社会主义制度的全面确立提供了法律保障。

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