对种粮农民实行直接补贴存在的问题及对策建议

□李永虎 韩柏岳

小麦是北方人民最主要的口粮品种，稳产小麦生产对保障粮食安全具有重要的意义。从2004年起，为充分调动农民种粮的积极性，鼓励和引导农民扩大粮食播种面积，实现粮食稳定增产和农民持续增收，国家陆续出台实施种粮补贴政策。其中小麦种粮补贴从刚开始的种粮直补发展到目前的农资综合直补、种粮直补、良种补贴等多种补贴，补贴额度也从2004年的10元/667m2逐步增加到2012年的85元/667m2，高居各种农作物首位。但是农户种植小麦的积极性并没有因为粮食补贴政策的实施而得到显著提高，小麦播种面积、总产量也并没有因为粮食补贴政策的实施而提高。所以我们很有必要对当前的粮食补贴政策效应作出分析，探讨粮食补贴政策效应低下的原因，并就此对当前的粮食补贴政策提出可行的改革建议。

本文采用的种植面积、总产、单产数据由祁县统计局提供，种植成本及效益为2004年以来农业基点调查数据。

1 实施粮食补贴政策以来祁县小麦生产发展状况及分析

1.1 播种面积和总产量呈下滑趋势，补贴政策难以刺激种粮面积持续增加和粮食持续增产

进入21世纪以来，祁县小麦播种面积总体上呈下滑趋势，从2001年的0.96万hm2降为2012年的0.24万hm2，12年间净减75%。期间，2004年实施粮食补贴政策以来，2005、2006两年短期内小麦播种面积呈现出增长态势。除去2008年因播种期气候原因无法下种面积锐减外，自2006年之后小麦播种面积逐年稳步下滑趋势。如图1所示，小麦播种面积2001年～2004 年逐年下滑；2004～2006 年有所增长；2006～2012年稳步下滑。总产量2001年～2004年逐年下滑；2004～2007年有所增长；之后波浪式下行。

图1 小麦播种面积、总产年际变化图

图2 小麦单产年际变化图（kg/h）

1.2 单产稳中有升，极端气候影响较大

近年来祁县小麦单产总体上趋于缓步上升，但是频频遭受极端气候影响，产量波动较大。如图2所示，2004年～2005年度遭受冻害，单产从5 277kg/hm2跌至4 966.5kg/hm2；2008年～2009年度遭受秋冬连旱春季冻害，单产从5 470.5kg/hm2跌至5 238kg/hm2；2009年～2010年度遭受冬春冻害叠加危害，单产从5 238kg/hm2跌至 4 674kg/hm2。

1.3 小麦种植成本不断攀高，补贴资金难以弥补

小麦种植成本从2004年的6 339元/hm2增长到2012年的10 548元/hm2，涨幅66.4%，如图3所示完全抵消了单产增加、提升粮价、种粮补贴等有利因素对种粮积极性的拉动作用，依靠政策和科技进步稳定粮食生产、提高种粮农户收入的初衷基本没有实现。2012年，小麦种植收益仅1 634.4元/hm2，甚至低于2004年2 104.2元/hm2的水平。

图3 小麦生产成本、小麦播种面积、单产、纯收益年际变化图

1.4 高产典型不断涌现，产量尚有挖掘潜力

祁县麦田基本上属于保浇田，按照光、温、水资源潜力分析，常年平均单产应在6 000kg/hm2以上。1997年，祁县农民技术员郝立武个人承包的0.07hm2的“晋麦48”，经山西省组织专家实产验收，单产达到9 949.5kg/hm2，是山西省第一块产量突破9 000kg/hm2的麦田，这一高产纪录较山东、河南的高产纪录提早了7年。近年来在祁县小麦产区，每年都有单产9 000kg/hm2以上的高产典型，特别是2010年在遭受严重自然灾害的情况下，祁县东阳羽村农民技术员王步青的0.173hm2小麦实打实收依然达到8 550kg/hm2。这些高产典型说明，祁县小麦无论丰年还是灾年，都有达到9 000kg/hm2左右的发展潜力。

1.5 产业布局向蔬菜优势区域集中

与全县小麦播种面积下滑相对的，蔬菜优势区域的小麦种植面积基本稳定且有所扩大。东观镇晓义村及其周边为传统蔬菜的产区，该区域小麦面积一直保持在1 333.333hm2左右；贾令镇西阳羽及其周边为新发展的蔬菜产业集中区域，小麦面积从2005年左右的200hm2左右发展到目前的533.333hm2以上。小麦—麦茬蔬菜经营模式在这两个区域逐步发展为主导生产模式。究其原因，祁县麦茬番茄、茄子上市时间为9月～10月份，此时长江流域正处于蔬菜供应断档期，本地蔬菜正好可以填补这个空档，具有一定的比较优势，复播蔬菜的高效益反过来推动了小麦生产的发展。

2 粮食补贴政策落实过程中存在的一些问题

2.1 政策落实成本高

对种粮农户实行直接补贴是以小麦实际种植面积作为补贴计算依据。每年落实粮食补贴的政策基本需要3个步骤：自上而下动员—自下而上核定面积张榜公示—自上而下抽查核实。涉及多层次、多环节，操作繁琐，基层财力、人力、物力支出很大，工作成本高。

2.2 在土地流转中因享受粮食补贴出现了新的矛盾纠纷

依照政策延续性原则，涉及土地流转的粮食补贴资金，原则上发放给土地承包经营权所有人。对于转包出去的土地，实际种粮的承包人得不到粮食补贴资金。同时出包人担心自己失去土地，有的索要原有承包地，有的将原转包种粮大户的耕地转交自己的亲属耕种。因享受种粮补贴在出包人和承包人之间出现了新的纠纷，也影响适度规模经营的发展，进一步强化了小农生产方式。

2.3 农作物品种间补贴标准差距加大了工作难度

祁县主要农作物种植制度为一年一作（玉米）或一年两作（小麦—大豆），当前玉米补贴标准为70元/667m2，小麦为 85 元/667m2，大豆为 80 元/667m2。政策的出发点是为了鼓励种植小麦和大豆，客观上却诱发了部分农户本来种植的是玉米，上报领取的是小麦和大豆的补贴，增加了工作难度。

3 优化粮食补贴政策的对策建议

3.1 提高补贴标准

要调动广大农民种粮积极性，保障国家粮食安全，首先必须提高补贴标准，让农民种植粮食所获得的收益达到或接近种植经济作物所获得的收益，这样才能真正调动农民种粮积极性。

3.2 完善补贴方式

首先拉平农作物品种间直补资金，在降低基层工作难度的同时，保障土地承包经营权所有人的合法权益。第二将增量粮食补贴资金用于防灾减灾、增加单产具体技术措施上，比如冬季镇压、早春耙耱保墒、拔节期叶面喷肥防冻、花粒期一喷三防等。资金不充裕情况下采用物化补贴形式，到资金充裕时政府采用专业合作社的相关服务。此举可收“一石三鸟”的效果：一方面可以切实保障补贴资金用于“补粮”而非“补地”；另一方面补贴资金切实用于增加单产，提高效益、提振农户种粮积极性，并可提高资金利用率，扭转“国家作为投入、农民作为收入”局面；第三可以鼓励农地流转和种粮农民的专业合作，推动粮食生产的规模化经营，在提高农民收入的同时提高粮食综合生产能力，切实保障国家粮食生产安全。