刍议推行城乡基本公共服务均等化的必要性

陈 阳

（中国人民大学，北京 100872）

新世纪以来，随着我国改革的不断深化，政府职能的进一步明确，社会政策领域的职责范围也不断明确。推进城乡基本公共服务均等化也成为我国政府的重要施政目标。但是近年来关于“城乡基本公共服务均等化”的讨论主要是集中于现实的困难和实现的路径层面，对于其推行的必要性的专门讨论比较有限。

一、城乡基本公共服务均等化的概念

目前学术界对于公共服务的概念主要有两种观点，一是根据经济学中的公共物品概念引申的公共服务，其核心是物化的具有非竞争性和非排他性的产品或服务；二是旨在满足均等化的政府行为[1]。第一种观点是学界的主流，第二种观点将均等化的政府行为作为公共服务的定义，再论证其必要性就陷入了循环论证的陷阱，同时这种以结果推导行为的定义方式也不利于公共服务范围的确定，故笔者倾向于公共服务的第一种界定方式。

基本公共服务是最重要、最基础的公共服务。目前在我国对于基本公共服务的范围存在着很大的差异，归结起来大致可以分为四类：基本民生性服务，公共事业性服务，公益基础性服务和公共安全性服务[2]。狭义的社会政策主要关注其中的基本民生性服务和公共事业性服务两个领域的内容，具体包括了贫困救济、医疗、养老等方面。

现有的观点认为，实现基本公共服务均等化的内容包括两个层面的均等，即每个公民享受基本公共服务的机会均等和享受基本公共服务的结果均等[3]。而基本公共服务均等化包括三个层面的标准：一是最低标准，即要保底，对最低限度公共供给的均等；二是平均标准，即中等的平均水平；三是相等标准，即结果均等[4]。无论是从内容上还是标准上，追求基本公共服务的结果均等都被视为实现基本公共服务均等化的最终目标。在这里需要特别说明的是，有部分学者特别强调了“均等”与绝对平均的差异[2]，但是也认同结果的“大体相同”。

城乡基本公共服务均等化是基本公共服务均等化在城市和农村地区均等的具体体现，其内容、标准都与基本公共服务均等化是一致的。

二、我国城乡基本公共服务的二元结构状况

由于城乡二元结构的影响，在基本公共服务领域，城乡间也形成了差距巨大的二元结构[5-7]，具体体现在服务范围、实行时间和服务程度等方面。本文以社会保险为例进行简要说明。

在服务范围方面，城镇基本已经建立起了包括养老、医疗、工伤、失业、生育、低保等在内的现代社会保障体系[8]。而在农村方面，主要只有最低生活保障、新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险三种方式。

在实行时间和服务程度方面，采用城乡都具有的医疗保险来具体说明。

在我国城乡的医疗保险大概可以分为三个部分，在农村地区推行的新型农村合作医疗；在城镇面向职工推行的城镇职工基本医疗保险和面向城镇居民的城镇居民基本医疗保险，其中城镇职工基本医疗保险自1998年起开始实施，新农合在2003年试点实施，到2010年基本实现覆盖全国，城镇居民基本医疗保险自2007年开始实施。从实行时间上看，可以发现对城镇的基本公共服务先于对农村的基本公共服务。

而在服务程度上，城乡间的差距同样巨大。2012年我国城镇医疗保险 （包括城镇职工基本医疗保险和城镇居民医疗保险）参保人数5.36亿人，基金支出5543.6亿元，人均支出1033.5元；新农合参保人数8.05亿人，基金支出2408.0亿元，人均支出299.1元，仅相当于城镇平均水平的 30%（如图1）。

三、推进城乡基本公共服务均等化的必要性

关于推进城乡基本公共服务均等化必要性的认识，可以分为理论的必要性和实际的必要性两个方面加以说明。

1.理论必要性

笔者看来，推进城乡基本公共服务均等化的理论必要性大体上可以分为两个取向，一是侧重于强调公民权利平等的公平取向，另一种则是更强调通过公平促进经济发展的效益取向。

图1 2012年城乡医疗保险人均支出情况

（1）公平取向

公平取向的理论源泉可以追溯到马歇尔的社会权利理论，认为享受均等的公共服务作为公民的社会权力的一部分，是理所当然的。这一取向认为，城乡居民是平等的，只是在居住区域和生产方式上存在不同，所以在享受权利方面不应该存在差异。而目前城乡之间基本公共服务供给方面存在的差异，主要是由历史上的政府政策失误造成的，所以为了弥补过失，实现公民权利的均等，政府必须加大在农村地区社会保障的投入力度，扩大保障的范围和提高保障的标准，逐步实现基本公共服务的均等化。在公平取向看来，推动城乡基本公共服务均等化的实质动力是社会公平。

（2）效益取向

效益取向的理论源泉可以追溯到庇古的福利经济学思想，认为国民收入越均等化，社会经济福利也就越大。关于城乡基本公共服务的差距与城乡收入差距问题，效益取向认为是这种公共服务的不平等造成和加剧了城乡收入差距，所以要通过城乡基本公共服务均等化来实现城乡收入差距的缩小。通过基本公共服务均等化的方式，可以有效提升农民的保障水平和收入水平，缩小城乡差距的同时，提升农民的消费水平，缩小城乡消费差距，进而提升社会整体的购买力，从而推动经济发展，所以政府对于提升农民福利的开支可以看作是一种对于经济发展的投资。在效益取向看来，推动城乡基本公共服务均等化的实质动力是经济发展。

2.实际必要性

基本公共服务的对象是人，所以分析推进基本公共服务均等化的必要性要从人的需要出发。本文主要通过当前我国城镇化进程中，农村地区区别于城镇地区的一些人口特征加以说明。农村地区少年和老年人口更多，受教育程度偏低的人口更多，人口的健康状况更差，农村地区的人口对于基本公共服务的需要更加迫切。所以推进城乡基本公共服务均等化既是应对城镇化背景下农村基本公共服务需要增加的当务之急，也是缩小城乡差距、推进新型城镇化的必由之路。

（1）农村地区抚养比更高，对养老、基础教育方面的需要更突出

近年来，我国城镇化水平不断提升，大量农村人口流动到城镇地区工作生活，到2013年我国城镇化率达到53.73%。但是人口的流动具有高度的选择性，我国流动到城镇地区的农村人口以青壮年劳动力为主。2010年，我国农村地区人口66280.5万人，其中少儿人口12701.3万人，占总人口比重19.2%，老年人口6667.3万人，占总人口比重10.1%。少儿人口和老年人口的比重均高于城镇地区的14.1%和7.8%，人口抚养比农村地区为0.413远高于城镇地区的0.280（如表1）。

表1 2010年份城乡人口年龄结构和抚养比情况（单位：万人，%）

这说明人口流动对人口流出地的农村造成的直接影响就是劳动力人口比重下降，少儿人口、老年人口比重升高，抚养比升高，家庭生活的压力更大，相对于城镇地区，农村地区对养老、基础教育等方面的基本公共服务需要更加突出。

（2）农村地区人口受教育程度偏低，对科技文化知识的需要更突出

2010年，我国农村居民中大部分人的受教育程度为初中及以下，每十万人中受教育程度为初中的48207.0人，小学的为33137.0万人，未上过学的为7505.8人，占农村居民总人口的88.85%；接受过大专及以上高等教育的仅为2360.7人，远低于城镇人口每十万人中有18467.4接受过大专及以上教育的水平。在人均受教育年限方面，农村人口为7.8年，比城镇人口的10.3年低2.5年（如表2）。

表2 2010年份城乡人口受教育程度情况

农村居民受教育程度偏低，大多数人只接受过初等教育，而新型城镇化背景下要求农业走现代化之路，这对农民农业科技文化素质要求较高，农民对农业科技文化知识获取的愿望需要通过基本公共服务的方式加以实现。

（3）农村地区人口健康素质较差，对医疗卫生资源的需要更突出

农村地区人口相比于城镇地区的人口，身体健康情况较差。出生时的平均预期寿命（本次使用的出生时平均预期寿命的计算采用蒋庆琅法的简略生命表方法）是反映一定规模人口健康水平的常用指标。2010年，我国农村地区男性和女性出生时平均预期寿命分别为73.2岁和78.6岁，较同期城镇水平的83.2岁和86.8岁分别少10.0岁和8.2岁，城乡间人口健康差距十分明显（如图2）。加之，我国的优质医疗卫生资源更多的集中在城市地区，尤其是大城市地区，农村地区人口对医疗卫生方面的基本公共服务需要相对于城市地区也更为迫切，需要基本公共服务更有侧重地向农村地区倾斜，促进城乡基本公共服务均等化。

图2 2010年份城乡出生时平均预期寿命情况

四、讨论

尽管缩小基本公共服务在城乡间的差距，促进社会公平是必要的，但是对于推进城乡基本公共服务均等化笔者认为仍然有两个方面的问题值得探讨。

其一，不同生产、生活方式下的城乡居民是否有必要实现基本公共服务结果上的大体相等？众所周知，城乡之间居民的生产生活方式存在着较大的差异，比如拥有土地的农民不必面临就业的问题，所以城乡间在失业、工伤方面的基本公共服务根本不必均等；再如，生活在农村，住房压力相对于城市居民负担较轻，而用于住房的支出是城市居民生活支出的重要构成部分，那么在考量基本公共服务的分配时是否应该考虑这种差异呢？与此相对的，对于气象灾害，城市居民受影响的程度比较有限，而对于农民造成的影响则可能是毁灭性的。所以，实现结果上的大体相等，是指对于每个个体投入的大体相等，还是每个个体获得的服务大体相等？既然二者生产生活方式根本不同，为什么不是基本公共服务只是保证每个个体都在最低的生活状态以上，而更高层次的保障交由城乡居民根据自身的实际情况通过市场（如商业保险）或社会组织（如各种NGO的支持项目）自由选择？

其二，相比于促进初次分配公正，这种用政府主导的有侧重的再次分配促进城乡公平的方式是否具有优势？基本公共服务作为社会福利的一种，是一种再分配的形式。很多人将工业产品和农产品的剪刀差作为必须在二次分配时侧重对于农民进行补偿的理由。但实际上，这是对政府职责的不恰当纠正。政府的职能是促进市场公平而不是以不公平的方式弥补市场的不公平。政府更应该做的是简政放权，将资源配置（如农产品定价）的权力交给市场，在这种情况下如果仍然存在剪刀差，说明农民的劳动生产率低，应该转移农村剩余劳动力、增强农产品科技水平、提高农业生产效率，从而实现缩小城乡差距。

[1]吕炜，王伟同.我国基本公共服务提供均等化问题研究[J].财政研究，2008（5）：10-18.

[2]常修泽.中国现阶段基本公共服务均等化研究[J].中共天津市委党校学报，2007（2）：66-71.

[3]王泽彩.我国基本公共服务均等化何处落笔[N].中国财经报，2012-9-15（6）.

[4]安体富，任强.公共服务均等化:理论、问题与对策[J].财贸经济，2007（8）：48-53.

[5]李雪萍，刘志昌.基本公共服务均等化的区域对比与城乡比较[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2008（5）：18-25.

[6]刘根荣.构建城乡均等化基本公共服务体系的思考[J].中国经济问题，2010（3）：40-47.

[7]夏锋.基本公共服务均等化与城乡差距分析[J].经济前沿，2007（10）：38-43.

[8]谷彦芳，王峥.我国城乡社会保障制度的差异分析与统筹对策[J].山东纺织经济，2009（2）：139-141.