完善粮食生产支持保护机制研究

佘义斌

（江苏省农委农业局，南京 210036）

2003年以来，国家、省及地方各级不断加大 “三农”投入，大力扶持粮食生产，逐步构建了农业与粮食生产的政策支持保护体系，有效调动了农民生产积极性，提高了生产基础设施和农业科技创新推广水平，促进了粮食生产持续稳定发展。为全面了解粮食支持保护体系发展现状和存在问题，进一步完善粮食生产支持保护机制，我们开展专题调研，做了一些探索和思考。

1 粮食支持保护政策概况

近年来，各级对粮食生产的扶持政策种类越来越多，扶持范围不断扩大，扶持标准逐步提高，对粮食生产起到了非常重要的促进作用，逐步构建了新时期粮食生产支持保护体系。概括起来，主要有4个方面。

1.1 建立了 “一免四补”补贴机制

在全面取消农业税的基础上，国家先后实施了粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴，前三项补贴根据面积直接通过 “一折通”打卡到户，农机具购置补贴是对购置补贴名录内农机的农户进行补贴。水稻直补2003年淮北部分地区试点，2004年全覆盖，每667m2补贴20元。农资综合补贴2006年开始，标准逐年提高，2012年提高到103.4元/667m2。良种补贴2003年秋播在部分地区小麦上试点、2004年在部分水稻上试点，此后逐年扩大规模，增加补贴作物，目前在水稻、小麦、玉米、油菜、棉花等主要农作物上实现了全覆盖。农机具购置补贴2004年开始试点，逐年增加补贴农机具种类和补贴资金总量。4项补贴近10年累计补贴资金达476.77亿元 （表 1）。

1.2 建立了粮食产业发展扶持机制

一方面，国家2005年起启动实施粮食托市收购政策，并逐年提高最低收购价 （表2），对稳定农民种粮效益预期、进一步调动种植积极性、促进粮食产业发展发挥重要作用。另一方面，相继出台了粮食产业发展重点项目，项目种类逐年增多、扶持资金数量逐年增加。一是围绕粮食生产科技推广，在农业三新工程、农民科技入户等重点农业项目中，都安排了不少资金用于粮食生产科技推广。测土配方施肥、重大病虫防治等项目上重点突出了粮食生产，2005～2013年投入资金10.3亿元，实施测土配方施肥、有机肥推广补贴和绿肥种植补贴、有机质提升等重点项目。二是围绕粮食生产基础设施建设，制定了高标准农田建设规划，明确了每年新增10万hm2高标准农田的目标，实施了农业综合开发、新增21.5亿kg粮食产能建设田间工程等农田基础建设项目。 “十一五”期间财政投入81亿元，其中省财政安排42.5亿元，改造中低产田80.67万hm2。2011年、2012年，分别安排省以上财政资金15.34亿元、19.66亿元，建设高标准农田8.84万hm2，改造中低产田16.66万hm2。三是围绕粮食生产组织方式转变，实施了粮食高产增效创建、商品化集中育秧等项目，特别是粮食高产增效创建是2008年新增专项，到2013年，省级专项增加到2.3亿元，中央和省级资金总量达3.388亿元。

表1 2004～2013年江苏省种粮农民4项补贴政策情况 亿元

表2 2005年以来水稻、小麦最低收购价 元/25kg

1.3 建立了农业灾害补助救助机制

近年来，国家和省里对农业防灾减灾的投入不断加大，主要包括恢复生产补助和灾害损失补偿两个方面。恢复生产补助主要是重大自然灾害发生后，通过物化或资金形式，对恢复生产的重点环节予以补助。2004年开始，省级救灾化肥列入财政预算，每年安排1 500万元，年初招标化肥，灾害发生后及时发放到受灾地区。2012年救灾资金预算提高到3 000万元。同时，每年根据重大灾害发生情况，经上报救灾请示，中央和省里还另外安排相应救灾资金。2006～2013年，针对洪涝灾害、干旱、雨雪冰冻、小麦穗发芽、弱苗、小麦 “一喷三防”等，中央和省级财政共安排8.004 5亿元用于抗灾救灾。灾害损失补偿主要通过农业保险，对农民因灾造成的损失给予适当补偿，目前主要是成本保险。据统计，2007～2013年，该省政策性农业保险累计实现保费收入及农险基金118.88亿元，支付各类农险赔款约42亿元，受惠农户1 228万户次。各级农险保费补贴比例从2007年的60%提高到目前的70%以上，保险覆盖面不断扩大，保障功能不断加强。

1.4 建立了各级政府共同投入机制

在国家和省里不断加大对粮食生产扶持的基础上，江苏省各地也出台不少扶持政策推进粮食生产发展。农业基础设施方面，南京市积极推进6.67万hm2高标准农田建设，每年预算约8 000万元。苏州市、县两级每年安排约2亿元，以园区建设为平台，大力推进粮食生产高标准农田建设。兴化市安排9 000万元，用于高标准粮田改造，重点扶持规模种粮农田基础设施建设。生产补贴方面，南京、苏州等实行水稻生态补偿，年补贴资金约6亿元；徐州市对新增水稻面积补贴30元/667m2，重点用于 “水进田”配套工程；苏州市对规模种植水稻、小麦1hm2以上经营主体，稻麦补贴0.2元/kg。镇江市为解决稻麦 “双晚”问题，对种植迟熟中粳水稻补贴12元/667m2，对供种单位销售迟熟中粳补贴不超过0.8元/kg。农技推广方面，无锡市每年安排100多万元用于粮食生产基础研究和科技推广。常州市每年安排300多万元用于市级高产创建、集中育秧、统防统治建设。泰州市财政每年2 000万元，设立农机化发展基金，用于农机具推广和农机合作社建设。泰兴、靖江市等每年安排专项资金对粮食高产增效创建项目建设给予考核奖励。东海、灌南、丹阳等每年安排资金对机插秧、插秧机购买、作业机手等给予补贴和奖励。

2 粮食支持保护政策存在问题

各地各级对粮食生产持续增加投入，不断出台扶持政策，有力地促进了粮食生产发展，为粮食生产十连增提供了强有力的支撑。但从近年来粮食生产的实际来看，现有的粮食生产扶持政策还存在一些需要进一步完善和改善的问题。

2.1 补贴与种粮面积、主体不对应

水稻直补、农资综合补贴是按省核定到县 （市、区）的面积进行补贴，良种补贴是按当年实际种植面积补贴。但在实施落实过程中，粮食直补、农资综合补贴核定补贴面积比实际面积小，也存在少数田块已经改种非粮作物，仍享受水稻直补和农资综合补贴现象；良种补贴也存在增量上报、减少不报的现象，导致补贴面积大于实际面积。在补贴对象上，政策设计是补贴种粮的农民或主体，但在政策实际落实过程中，补贴基本全部是给土地承包权拥有者，而一些从事粮食规模经营的大户、服务组织等，由于土地是流转或租赁过来的，实际上很难直接得到种粮补贴的实惠。

2.2 种粮补贴落实工作工作量大

种粮补贴种类多、发放环节多、发放方式多样、发放主体数量巨大、年际之间变化复杂，由此可见，每年的补贴发放工作量较大，而目前县、乡、村基层工作人员普遍偏少、其他中心工作任务重，且缺乏必要的工作经费，导致补贴面积核实、补贴落实存在一些滞后、发放不准确等现象，不利于补贴政策发挥最大导向作用。

2.3 农业灾害救助资金落实周期长

农业自然灾害，特别是台风、强降雨、冰雹等时间集中、影响较大的自然灾害，产生灾害影响的时间快、恢复任务重，而目前自然灾害补助资金落实往往要经过灾情调度、汇报请示、安排资金、制定方案、资金下达（或采购物资）、落实到户等环节，周期短则1个星期，长则十几天甚至20多天，救灾资金或物资落实到户时已错过了最佳恢复期，不能很好的发挥救灾资金效用。

2.4 产业发展项目扶持标准不高

目前各类扶持粮食产业发展的扶持项目还存在单打独斗的情况，提出的目标很多、有的目标较高，但扶持总体标准却不高。如同样的高标准粮田建设，有的每667m2投入500元，有的投入1 100多元，往往难以达到项目实施提出的建设规模和建设标准。如粮食高产增效创建项目，要求实施0.067万hm2，但扶持资金高的40万元，低的只有16万元，折合每667m2扶持只有40元和16元，项目实施效果受到影响。

3 完善粮食支持保护政策建议

针对目前粮食支持保护体系中存在问题，经深入调研和思考，提出4条政策建议，具体来看是 “三个提高、一个完善”。

3.1 提高粮食补贴政策的精准性

粮食补贴政策的初衷是为了不断激发提高粮食生产者开展粮食生产、加大粮食生产投入的积极性，因此，针对目前粮食补贴与种粮面积、种粮主体不完全对应的情况，建议创新粮食补贴机制，提升粮食补贴政策的精准性，坚持种粮得补贴、不种粮不得补贴和谁种粮补给谁的大原则，让从事粮食生产的经营主体扎扎实实得到政策扶持，更好地开展粮食生产。要提高补贴的精准性，首先就要提高补贴对象的精准性，要建立一套完备的补贴面积核定办法，如建立全省农民种植情况数据库，分区域、分经营主体、分作物等实行动态管理，充分掌握农民种植布局和变化，为粮食补贴发放提供支撑，确保种粮面积补贴全覆盖。在此基础上，对已有的、发放形式相同或相近的补贴，进行整合，减少基层工作量，提高发放效率；对新增的补贴，要更加突出补贴精准性，重点对家庭农场、农民合作社、种粮大户等新型经营主体倾斜，如对其销售商品粮实行以奖代补、实行卖粮价外补贴、建立粮食生产经营援助基金等方式，更好地促进粮食生产快速稳定发展。

3.2 提高灾害救助政策的及时性

救灾如救火，时间是第一要素，农业救灾必须要抢抓时间、及早扶持落实救灾措施。建议建立灾害救助自动响应扶持机制，将受灾程度分级，充分考虑救灾扶持财政预算和常年灾害发生特点，根据不同分级制定不同救灾补贴标准，明确救灾扶持自动响应对应的灾害程度等级，一旦达到一定等级灾害，可由当地财政按照制定的补贴标准先行抗灾救灾，以最快的速度救灾，最大限度减少灾害损失。在落实补助的过程中，中央或省加强灾情调度和核查，严格审查受灾地区补贴发放是否与受灾程度和范围相符合，经核查无误后下达相应补贴资金，防止地方通过虚报受灾面积、谎报受灾程度等骗取救灾资金。

3.3 提高产业项目扶持的针对性

由于目前产业项目扶持标准总体不高，对这类政策项目，要根据项目设计初衷和项目扶持资金预算，制定切实可行的实施内容和考核指标，不能将项目建设的内容、标准等要求提得过高而无法实现，要突出重点任务、关键环节，确保取得实效。要突出农田基础设施建设、科技集成推广、专业化服务等事关粮食单产水平提高的关键环节，突出水稻集中育秧、小麦机播机镇压、玉米机械化生产、病虫统防统治等能有效提高生产水平的技术环节，加大投入水平，提高综合生产能力。

3.4 完善支持保护政策监管评价机制

近年来，粮食生产扶持政策逐年增多，如何确保政策执行不走样、政策扶持出效果，必须要建立一套完备的监管和评价机制。政策监管上，要制定一套政策阳光操作程序，实行政策扶持全程透明化，便于接受社会各方监督，规范政策实施过程，减少人为因素干扰，最大限度发挥项目实施效果。在政策执行过程中，要加大工作和资金使用督查力度，及时发现执行过程中出现的各种问题，对不规范、不到位的情况予以纠正。政策评价上，要建立一套科学的评价体系，根据不同的政策类型、项目种类，选择科学合理、可操作的评价指标，通过委托第三方开展评价等形式开展政策实施评价。对形成的评价结果，建立应用机制，为进一步调整完善政策、安排产业项目等提供重要参考依据，促进粮食生产支持保护的良性循环。