城乡发展一体化的实施效率测评与建议

施建刚， 严华鸣

(同济大学 经济与管理学院， 上海 200092)

虽然我国城镇化建设取得了举世瞩目的成就，但是长期以来形成的城乡之间发展不平衡的状况依然显著，农民收入偏低、农业基础薄弱、农村发展滞后等问题仍旧存在。2013年初的中央“一号文件”明确提出“把城乡发展一体化作为解决‘三农’问题的根本途径”。2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，为全面深化改革指明了方向，其中第六部分具体提出要“健全城乡发展一体化体制机制”，指出“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”，并就相关问题从几个方面做出重要的任务部署。城乡发展一体化显然已被列为我国的一项重大发展战略，越来越受到党和政府的重视。

城乡发展一体化，要求协调处理好城市发展与农村发展的关系，摒弃以前顾此失彼的不平衡发展模式，优化城乡资源配置，改革城镇化体制，最终使城乡之间互相促进、共同繁荣。

城乡发展一体化尤其对于政府部门合理配置城乡公共资源、推进城乡基本公共服务均等化等服务能力是一个重大的考验。对于各级政府而言，如何贯彻实施城乡发展一体化战略具有重大的现实意义。而作为政策实施主体的地方政府，如何在控制投入成本的同时，取得更大的产出成果，从而更加有效地实施城乡发展一体化便成为重要的研究课题，因此，很有必要对当前我国各地政府实施城乡发展一体化的效率进行测算和评价并提出对策建议。

一、 研究回顾

在政府管理学领域中，考虑到传统的测评方法在确定指标权重等方面的合理性上存在一定局限，近年来运用非参数方法(如DEA)对政府部门的效率进行的实证研究开始增多。针对地方政府的相关评价研究，可概括为两种研究方向：

(1) 总体评价。将政府视作具备多种职能的一个整体，通过研究地方政府所能提供的全部或至少主要部分的公共服务职能来对其服务效率进行总体评价。国外的研究如Afonso和Fernandes(2006)[1]对葡萄牙里斯本地区地方政府财政支出效率的测评，而国内有代表性的研究如陈诗一和张军(2008)[2]从政府财政的角度综合评价中国省级地方政府的财政支出效率。

(2) 专项评价。对特定公共部门所提供的某种公共服务的效率进行评价。例如Kalseth和Rattso(1995)[3]对挪威普通行政管理部门的效率评估。

由于国情不同，目前国际上尚无专门针对城乡发展一体化效率进行测评的研究，而国内近几年逐渐有在建立一定的指标体系的基础上运用DEA评价城乡发展一体化效率的相关研究出现。杨丽和赵富城(2010)[4]应用DEA技术对2008年我国部分省市城乡发展一体化的综合技术效率、纯技术效率和规模效率进行分析。徐志文和谢方(2011)[5]选取安徽省17个地级市2010年的数据，运用DEA方法对第一产业投入与城乡经济发展一体化的内在关系进行了定量分析。潘竟虎和尹君(2011)[6]、石惠春等(2012)[7]运用DEA分别对甘肃省14个地级市和山西省11个地级市2009年城乡统筹发展的相对效率进行了分析。上述研究在评价分析前都无一例外地构建了一定的投入产出指标体系。

由此可见，对于各地政府实施城乡发展一体化的效率的测评偏重于总体评价，需要建立在一套全面、合理的指标评价体系的研究基础上展开，而近年来运用非参数DEA方法评价政府部门效率的研究方法，具有研究方法上的先进性和可行性，已逐渐成为该领域的研究前沿之一。

二、 测评方法

数据包络分析(Data Envelopment Analysis, 简称DEA)是经济管理领域中一种著名的研究方法，最早由Farrell(1957)[8]提出，是一种用来评价具有多投入、多产出的相同类型的决策单元(DMU)间相对效率的非参数分析方法。该方法通过线性规划建立起有效的凸性生产前沿，再将DMU投射到该生产前沿上，通过比较DMU与生产前沿的距离大小来评价它们的相对效率，并以此效率值作为评价对象效率表现的依据。我们认为城乡发展一体化作为一个复杂系统可视作一种具有多投入、多产出特性的生产系统，运用DEA方法对我国城乡发展一体化的实施效率进行测评具备技术上的可行性。

DEA的基本模型主要包括基于规模报酬不变(CRS)的CCR模型(Charnes等，1957)[9]和基于规模报酬可变(VRS)的BCC模型(Banker等，1984)[10]。设技术效率值为θ，则在投入为导向的BCC模型中，0<θ≤1：如果θ=1，说明该地方实施的城乡发展一体化处于生产前沿上，是有效率的；如果θ<1，则表明该地方城乡发展一体化不在生产前沿上，是无效率的。对于地方政府而言，θ越高，意味着其实施城乡发展一体化的效率越高。而在产出为导向的BCC模型中，θ≥1，但为了方便核算效率值，通常取其倒数换算为(0,1)区间的值，则对效率值大小的考察就变换成为类似于对投入为导向的BCC模型的方式。

因为各地政府的年度投入通常是相对稳定的，提高效率的主要途径应当是在投入一定的情况下尽量增加产出，因此从产出角度考察我国各地政府实施城乡发展一体化的效率状况相对比较合理，通过DEA的技术效率可测算出在投入不变的情况下如何得到产出最大化。本文基于BCC模型，计算产出型DEA的技术效率值。

三、 效率测评

1. 指标体系的构建与数据说明

城乡发展属于区域发展范畴，目前国际上有关区域发展的评价指标体系普遍结合可持续发展这一主题，比如联合国于1996年建立的“可持续发展指标体系”以及2000年提出的八项“千年发展目标”及其子目标和所属指标。

城乡发展一体化的评价指标体系除了需要包含上述部分关于区域发展的类似指标外，由于还涉及城市与农村两个评价主体，不少指标难以准确界定相关性质，也有一些指标较难获取，因此在把握和选取符合该体系目标要求的评价指标的操作上有一定难度。然而，指标体系构建的合理性对于成功应用DEA进行效率评价至关重要。因此我们根据我国城乡发展一体化的实际，比较国内外文献中有代表性的考察指标，同时遵循DEA评价指标的目标性、代表性、简练性、可操作性等原则，首先考虑一种投入和七种产出的情形，设计构建了如下的投入产出指标体系：

(1) 投入方面。本文选择各省市的人均一般预算内财政支出(X)代表各省市政府为了推动城乡发展一体化而提供公共产品与服务所消耗的资源，以此作为投入变量。使用人均地方财政支出作为指标至少保证了所有的可控投入因素都被纳入到考虑范围(De Borger和Kerstens，2000)。[11]需要说明的是，我国各级政府的支出中还包含部分预算外支出，理论上也应属于投入变量范畴，但由于数据可得性等原因，本文只将正规的人均预算内公共支出作为投入变量。

(2) 产出方面。由于公共部门的非营利性质决定了直接测算各地政府实施城乡发展一体化所提供公共服务或产品的生产结果非常困难，本文选取了能够充分体现该发展水平的产出功能的七大类一级指标来代表。7项一级指标包括经济发展、人民生活质量、基础设施建设、社会保障和就业、教育、医疗卫生以及环境保护，基本涵盖城乡发展一体化所涉及的主要方面，各类中设置体现城乡发展差异的比较型子指标或反映农村发展状况的子指标，共计26个二级指标(如表1)，具体如下：

表1 城乡发展一体化的评价指标体系

续表1

资料来源：根据我国城乡发展一体化的实际综合指标整理而定。

①经济发展指标(Y1)，通过五个二级指标来衡量。利用城乡人均GDP(Y11)、GDP增长率(Y12)两个指标来反映地方经济发展总体状况，利用人均地方财政收入(Y13)体现经济发展的综合效益并反映地方政府能够提供公共服务的基础水平，城乡二、三产业比重(Y14)可以反映地方经济结构中非农产业的发展程度及产业结构的优化升级状况，城镇化率(Y15)用来表示当地人口城镇化水平以衡量城乡二元结构的改善状况。

②人民生活质量指标(Y2)，通过五个子指标来测算。利用城乡居民收入比(Y21)衡量城乡居民间的收入水平差距及收入分配结构，利用城乡居民恩格尔系数差异度(Y22)、城乡居民文教娱乐医疗保健支出比(Y23)、城乡居民消费水平对比度(Y24)来反映当地城乡居民间在消费结构、消费水平等方面生活质量上的差距，而农村居民人均住房面积(Y25)可以体现当地农村居民的居住状况。

③ 基础设施建设指标(Y3)，通过四个二级指标来衡量。运用农村有效灌溉面积占耕地总面积的比例(Y31)反映农业基础设施建设水平，城乡电话普及率(Y32)体现当地城乡信息化发展水平，城乡铁路公路路网密度(Y33)用来反映当地交通和运输基础设施的发达程度，而农村人均用电量(Y34)则可以反映农村电网发展水平。需要指出的是，与其他文献不同，本文采用“农村有效灌溉面积占耕地总面积的比例”代替传统的“农村有效灌溉面积占总面积的比例”，新指标消除了原有指标受各省市区域面积大小的影响，更能反映当地农村基础设施建设的实际状况。

④ 社会保障和就业指标(Y4)，通过四个子指标来表达。运用城乡低保平均标准差异度(Y41)、新型农村社会养老保险覆盖率(Y42)来分别反映当地城乡间社会保障水平的差异和农村社会养老保险的普及程度，而非农产业从业人员比重(Y43)、城镇登记失业率(Y44)则分别体现当地劳动力资源的分布结构和城镇就业水平。

⑤ 教育指标(Y5)，通过两个二级指标来计算。利用城乡人均受教育年限(Y51)、城乡普通高中生师比(Y52)分别反映当地城乡人口的受教育(文化素质)状况以及教育资源配置状况。

⑥ 医疗卫生指标(Y6)，通过三个子指标来衡量。利用城乡每千人口卫生技术人员数(Y61)、城乡每千人口医疗卫生机构床位数(Y62)分别反映当地城乡公共医疗发展水平以及居民享受医疗卫生资源的状况，而农村卫生厕所普及率(Y63)则可以体现当地农村的基本卫生状况。

⑦ 环境保护指标(Y7)，通过三个二级指标来计算。城镇人均公园绿地面积(Y71)、城镇生活垃圾无害化处理率(Y72)可分别反映当地居民享受到的绿化生态水平以及生活垃圾的环保处置状况。由于现有的统计年鉴中单独反映农村环境且适宜比较的指标十分欠缺，因而本文选择农村安全饮水普及率(Y73)表示当地农村人口获得清洁、安全的饮用水的比例，可反映当地饮用水源的水质保护状况。

本文的评价指标体系中，不少二级指标需要通过对原始数据进行计算得出，其中涉及城乡对比的指标一般以农村数据为分子、城镇数据为分母来进行初步计算。上述产出指标的评价方向一般设计为正向(即越大越好)，但诸如“城镇登记失业率”、“城乡普通高中生师比”等指标本身含义是越小越好，为了克服这一矛盾，需要对这些逆向指标均取倒数进行转换处理。

2. 样本选择与数据获取

考虑数据资料的可比较性、完整性、可得性等，本文选择我国内地30个省市作为考察对象(香港、澳门、台湾、西藏除外)。原始数据来源于2012年版的《中国统计年鉴》、《中国农村统计年鉴》和《中国卫生统计年鉴》以及中国经济社会统计数据库。

3. 测评过程与结果

首先，根据De Borger和Kerstens(1996)[12]以及Afonso等(2005)[13]的方法，对所有变量进行标准化处理，得到投入和产出的标准化值。

其次，考虑DEA计算的合理性(DMU数量一般要求大于或等于投入产出指标总数的2倍[14])，通过精简投入产出指标数量以提高DMU测评结果的区分度，从而帮助改善测评效果，我们采用参考文献[12]和参考文献[13]的方法，尝试构建一个政府实施城乡发展一体化的产出综合指标(Y)，即对每个决策单元的每一类一级指标Yi的标准化产出值进行简单加权平均。这种简单平均方法较为直接且在经济上具有直觉性，避免了如主成分等统计方法缺乏经济合理性解释的问题，常见于测评政府效率的文献中。[2]

表2 我国各省市实施城乡发展一体化的技术效率及排名结果(2011年)

注：本文按照传统的经济地理三分法将我国划分为东部、中部和西部三大区域。

最后，在最终确定一项投入和一项综合产出之后，基于BCC模型，在规模报酬可变的假设下，从产出角度，运用DEAP2.1软件测算出2011年度我国各省市实施城乡发展一体化的技术效率θ及排名(如上页表2所示)。

4. 结果分析

以上效率测评结果显示，2011年我国各省市在实施城乡发展一体化战略方面的效率得分差别较大。对该结果的具体分析如下：

(1)总体分析

从总体表现上分析，我国大部分省市政府实施城乡发展一体化战略都不是很有效率。全国30个省市的平均效率得分为0.792，说明相对于城乡发展一体化的最佳产出前沿，我国各省市在实施过程中平均有21%左右的产出资源被浪费了。换言之，在现有的投入规模下，许多省市应该能获得更高的产出水平，全国平均可以增加两成以上的产出。测评排名最高的总共有5个省市，分别是上海、江苏、浙江、山东和河南，其技术效率值为1，处于理论上的生产前沿，为DEA有效，而其他25个省市的技术效率值均小于1，显示出DEA无效率，其中北京、河北、广东和福建四省市的DEA效率得分均高于0.9，紧随5个DEA有效的省市之后，而排名处于末尾的省市其技术效率得分普遍只有0.6左右，其中排名最低的青海仅有0.553。

(2)区域分析

从区域表现上分析，我国东、中、西部地区城乡发展一体化的实施效率呈现出依次递减的态势。东部地区平均效率最高(0.922)，中部次之(0.797)，西部最低(0.656)。处于效率前沿边界上DEA有效的5个省市中有4个出自东部地区，仅有河南来自中部地区，而且排名前十位的省市中，除河南外其余也都来自东部；排名后十位的省市中，西部省份占据7个，其他3个来自中部地区。

其次，结合对投入和产出数据的观察，发现除了上海、北京、天津三个直辖市外，一些少数民族聚居的西部省份的投入水平普遍较高，而产出水平最高的省份集中在东部地区，西部省份的产出排名靠后且普遍低于全国水平，这一观察发现与最终的效率测评结果显示的东、中部地区实施效率依次递减的区域分布特征基本一致。

最后，以本文的投入变量人均预算内财政支出标准化值(X)为横轴，各地政府实施城乡发展一体化的综合产出标准化值(Y)为纵轴，绘制出2011年各省市实施城乡发展一体化的DEA产出可能性前沿(如图1所示)。该图再次验证了各省市的实施效率测评结果的区域分布特征：DEA有效的5个省市均处于效率前沿边界上，相对而言，东部省市最靠近生产前沿，说明其效率得分普遍较高，政府实施城乡发展一体化战略更加有效率，而西部省份离前沿边界最远，城乡发展一体化的实施效率最低，中部省份的实施效率居中。另外，东、中、西三大区域在实施效率的得分上显示出比较明显的聚类效应。

图1 我国各省市实施城乡发展一体化的DEA产出前沿(2011年)

(3) 聚类分析

从分类表现上分析，可以进一步将各省市实施城乡发展一体化战略的投入与产出效率进行科学分类。我们通过SPSS17.0软件将我国30个省市的相关投入与技术效率表现分别进行聚类分析(各分为三类)，结果显示：投入方面，北京、内蒙古、上海等7个省市被归为“高投入”一类，福建、甘肃、重庆等15个省市被归为“中等投入”一类，而安徽、广西、河北等8个省市被归为“低投入”类别。技术效率方面，“高效率”类别包括北京、福建、广东等9个省市，“中等效率”类别包含湖北、湖南、江西等9个省市，而“低效率”类别则涵盖了黑龙江、贵州、新疆等12个省市。因此，最终可以将各省市实施城乡发展一体化的表现分成九种类型，并且据此归纳为三种模式(如表3所示)。

表3 我国各省市实施城乡发展一体化的模式分类

① 高水平模式：该模式共计11个省市。这里可分为“低投入—高效率”、“中投入—高效率”和“低投入—中效率”三种类型，第一类是以河南为代表的3个省市，第二类是以浙江为代表共4个省市，第三类则是以安徽为代表的4个省市。这些省市全部来自东部和中部地区，它们虽然在实施城乡发展一体化战略的过程中投入规模并不算高，但是其对投入资源的合理利用水平较高，使得最终的产出效率令人满意。这表明上述省市在城乡发展一体化方面的投入产出已经达到了一种较为理想的优化状态，表现出较高水平。

② 一般水平模式：该模式包括7个省市。北京和上海属于“高投入—高效率”类型，“中投入—中效率”类型包含辽宁、四川、重庆和山西四个省市，而广西则归为“低投入—低效率”类型。这些省市城乡发展一体化的实施效率相对于投入规模来说均属一般，对投入资源的合理利用水平不高是造成投入产出水平一般的主要原因。

③ 低水平模式：有12个省市被归为该模式范畴。同样可划分为三种类型，即以内蒙古为代表的4个省市为“高投入—低效率”类型，天津为“高投入—中效率”类型，而以甘肃为代表的7个省市则为“中投入—低效率”类型。造成这些省市投入产出水平低的原因主要有两点：一方面存在投入冗余的问题，另一方面则是存在对投入资源的使用和管理水平较低的问题，尤其是一些西部省份该类问题较为突出。

四、 结论与建议

文章在规模报酬可变的假设下，从产出角度，运用数据包络分析方法测评了2011年我国30个省市实施城乡发展一体化的技术效率，初步结论显示：在考察期内我国大部分省市实施城乡发展一体化都不是很有效率，其效率得分的平均值为0.792，且存在显著的地区差异，东、中、西部地区的效率呈现出依次递减的态势，其中东部地区的效率明显高于中、西部地区。另外通过投入与技术效率表现的聚类分析发现其中有11个省市实施城乡发展一体化的模式属于较高水平，但也有12个省市仍处于较低水平。

基于上述研究结论，从政府管理的视角出发，我们建议各地政府可以从城乡资源配置、服务市场开放、组织绩效评价和人才素质培养等几方面入手来提升城乡发展一体化的实施效率：

1. 明确城乡统筹一体的发展方针，进一步优化城乡资源配置

政府必须将区域发展的重心从以前的“城市倾向”转为“城乡均衡”，摈弃过去一味发展城市却忽视农村发展的错误的城乡发展观。明确城乡统筹一体的发展方针，目的在于为彻底改变城市与农村相互隔离、发展失衡的二元经济社会扫清思想障碍，有利于协调好城镇化和新农村建设的关系，完善新型城镇化发展机制，同时继续实施对农村的各项扶持政策，包括完善农业发展体系、保护农民财产权利等。另外，实施城乡发展一体化的投入资源是有限的，然而运行于低水平模式的一些省市仍存在明显的投入不合理现象，因此，必须进一步合理优化城乡资源配置，可供采取的措施包括调整城乡产业结构布局、推进城乡要素平等交换等。

2. 广开城乡发展的投资渠道，引入民间资本合作开发

城乡发展，尤其是农村发展，需要投入大量资金到诸如基础设施、教育、医疗卫生等公共服务项目中，这些投资项目往往规模大、成本高、周期长，而政府自身的财力有限，这就要求政府通过税收优惠、简化审批手续等多种政策手段有效地吸引合格的投资主体，扩大民间资本的投资领域，鼓励其合作参与城乡建设。因此，政府应当进一步提高公共服务的市场化程度，向私营部门开放某些公共服务领域，积极引导社会资本参与建设城乡发展项目。特别在农村一些相对薄弱且亟须发展的公共服务领域，完全可以逐步引入市场竞争机制，引导私营部门进入，以期借助私营部门的力量来共同承担某些大型城乡建设项目的责任，减轻地方财政负担。当然，考虑到市场失灵的情况客观存在，需要明确的是政府在公共服务市场化过程中必须起到合理引导和有效管理的作用，协调处理好公私之间的利益关系，必要时进行适度的政府干预。

3. 建立城乡发展绩效评价体系，配以必要的激励机制和监督机制

建立合理的城乡发展绩效评价体系可以使各地政府在实施城乡发展一体化过程中能够及时衡量和改进服务效果，努力以最经济的手段，提供最优质的城乡公共服务，达到提升效率的目的。一方面政府可以对照自身在不同时期的投入产出表现来判断自身服务效率的高低变化，分析变化原因，找出问题所在，以利服务改进；另一方面，政府部门对于由其主导的特定的城乡发展项目进行及时评估，防止公共资源和公共利益受损。当然，应当配以必要的激励机制和监督机制，这将很大程度上决定该评价体系在实践中能够发挥多大的作用。

4. 优化城乡各领域建设的人才结构，加强对落后省份和农村地区的人才扶持

政府必须高度重视公共人力资源管理，根据部门实际和城乡各领域建设需求建立人才储备制度，在充分挖掘现有人员潜力的同时，积极引进吸收高素质的专业人才，提升部门人员业务水平和管理水平。西部省份的效率得分普遍低于东部和中部省份，部分原因在于普遍缺少具备较高专业素质和管理水平的部门人员，现有人员能力上的欠缺导致无法很好地满足实施城乡发展一体化的需要，使得有关职能部门内部的控制与协调等管理问题突出。因此，从公共人力资源实际配置状况看，考虑到不同地区间、城乡间的部门人员在专业水平与管理能力上均存在不同程度的差距，特别是在教育、医疗、基础设施建设等专业领域，政府需要在人员培训、人才引进等政策上加大对农村地区(尤其是西部省份)的政策扶持力度，保证其人员的业务水平能够胜任城乡发展一体化战略的有效实施，从而提升效率。

总之，城乡发展一体化是一个动态发展的过程，政府在政策执行过程中需要及时评估实施效率，科学分析所处阶段的基本特征和规律，合理规划与调整城乡工作的重心，并采取相应的改进措施，从而更有效率地推进实施城乡发展一体化。党的十八届三中全会已经将城乡发展一体化列入全面深化改革的重要战略之一，为此制定了一系列的方针政策并在多个方面做出重要部署，这为今后各地政府开展相关工作指明了方向，十分有利于形成以城带乡、城乡一体的新型城乡发展关系，为最终化解城乡矛盾、解决“三农”问题打下坚实的基础。