有序推进农业转移人口市民化——浙江有序推进农业转移人口市民化的思路与对策

浙江省发展规划研究院课题组

有序推进农业转移人口市民化
——浙江有序推进农业转移人口市民化的思路与对策

浙江省发展规划研究院课题组

坚持统筹联动、因势利导、分步分类、渐进有序的基本原则，引导有需求、有条件的农业转移人口，在适宜的城市区域就业生活，逐步享受城市居民的福利待遇，最终实现市民化

党的十八届三中全会提出，要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。浙江是农业转移人口大省，大规模、大跨度、多元化的人口转移在有力推动了浙江经济社会发展的同时，也带来了巨大的挑战。课题组在联合国家统计局浙江调查总队进行相关问卷调查的同时，又赴杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、义乌等农业转移人口较多的地区深入实地调研，研究提出了有序推进浙江农业转移人口市民化的思路和建议。

现实基础

（一）农业转移人口特征：“一大四多”

人口规模大。按省公安厅统计，截至2013年5月8日，居住1个月以上的农业转移人口有2424万人，其中省外流入2075万人①省公安厅的统计为暂住人口，指离开常住户口所在地的县（市、区），在其他地区临时居住3日以上的人口。该统计口径未包括县域内流动的农业转移人口。，占85.6%。省统计局根据“六普”分析显示，居住半年以上的农业转移人口有2399万人，其中省外流入1135万人，占47.3%。

省外流入人口多。从存量看，省外流入浙江的农业转移人口规模已经连续13年居全国第二位，仅次于广东。“六普”显示，2000-2010年全省外来常住人口年均流入量为81.35万，超过广东省（64.3万人），居全国第一位。

新生代人口多。据省计生委数据监测，浙江流动人口以青壮年为主体，平均年龄为32.8岁，80年代以后出生的新生代劳动力占全部流动人口的比重达到50.7%。

举家迁移人口多。省外农业转移人口逐步从原来的独自外出务工模式转向举家外出模式为主，举家外出且在务工地共同工作生活的比重已达到48.1%。

低学历人口多。农业转移人口的教育文化程度相对较低，初中及以下文化程度的占81.4%，平均受教育年限只有8.7年。

（二）农业转移人口市民化水平：“三高两低”

就业稳定性较高。浙江农业转移人口的就业状况趋向于稳定，职业技能和发展空间趋好。问卷调查显示，2010年以来，有91.3%的农业转移人口没换过务工城市，59.7%没有换过工作单位，参加过职业技能培训的占49.6%，与所在单位签订劳动合同的比例为66.8%。

义务教育享受比例较高。浙江已经基本解决农业转移人口子女的义务教育问题，并逐步解决外省籍人员子女的高考升学问题。2012年，全省义务教育中小学在校生中，农业转移人口子女为130.79万人，占义务教育在校生总数的26%，且在公办学校就读比例达到75.6%。

社会保障覆盖面较高。浙江以养老、医疗为主的社会保险体系已经覆盖城乡，基本实现对农业转移人口的制度覆盖。目前，89.6%的农业转移人口拥有医疗保险、49.7%拥有养老保险，但享受的社保水平相对较低，跨省籍农业转移人口的参保意愿不强，存在重复参保、转移接续难等问题。

住房保障程度较低。住房保障是新兴的公共服务体系，廉租房、公租房存量相对较小，主要面向城镇低保标准两倍以下住房困难家庭，现已解决全省95.7万户城市中低收入家庭的住房困难。目前，公共住房规模尚无法满足农业转移人口的需求，享受到住房保障的比例仅为1.4%。

社会融入度较低。农业转移人口的生活习惯带有较为明显的地域特征，特别是省外流入人员的文化习惯与本省居民差异较大，因此社会圈主要集中在老乡群体，群体间社会融合不足。

总体思路

基于推进城市化的现实基础，建议按照人群、领域、空间、时间“四个有序”的基本思路，建立可预期、可操作的市民化时序安排。

护理人员若发现透析管内血液颜色变暗,透析机跨膜压升高,则怀疑是否发生凝血。透析管凝血发生主要考虑与患者机体炎症状态、长期高脂饮食、肝素用量过低有关。

人群有序。根据农业转移人口的特点与意愿，优先推进有需求、有能力、条件成熟的人群市民化。按省内农业转移人口优先、市民化意愿强的人群优先、工作年限长的中青年人群优先、举家外出人群优先，进而形成示范作用，逐步推动更多的农业转移人口转化为市民。

领域有序。按照农业转移人口的基础条件和意愿，考虑地域可操作性和财政负担能力，分轻重缓急、先易后难，集中解决紧迫问题，逐步实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。率先完善教育公共服务，逐步推进社会保障衔接，审慎推进保障性住房逐步覆盖到农业转移人口。

空间有序。按照全省生产力布局和地区承载力，结合农业转移人口的定居地意愿，分区域、有重点地促进人口在不同地区、不同等级城镇间合理布局、协调发展。引导农业转移人口向重点开发区域（沿海平原地区、舟山群岛新区和内陆丘陵盆地）地区集聚，把都市区内的中小城市和中心镇作为突破口，同时适当提高大城市农业转移人口市民化的门槛条件。

时间有序。结合农业转移人口期望落户城镇的时间意愿，以及规划和政策制定实施的主要期限，综合得出大体的市民化时序安排。到2015年，基本完成市民化的公共服务配套设计和区域调控体系，推动有能力、有意愿群体率先市民化;到2020年，形成完善的市民化体制机制，基本实现符合条件的农业转移人口无障碍市民化。

重点举措

（一）深化完善“居住证+积分制”管理措施

建立市民化的准入导向。受资源环境、城市设施建设、财政能力等条件限制，浙江农业转移人口不能大规模、无限制扩张，经济发展方式的转变也要求更关注人力资本质量的提升，建议通过行政和市场相结合的方式，建立适当的门槛条件。一是就业需求准入。通过加大产业结构调整力度，降低对普通劳动力的过分依赖，提高对高素质劳动力的定居吸引。二是居住时间准入。通过建立“居住证”制度，并配套基本服务年限，删减不稳定性高、流动性大的群体，吸引地方认同感强的群体落户。三是社会贡献准入。通过建立“积分制”评价体系、配套相应的服务待遇，衡量农业转移人口的社会和个体价值，建立长期稳定的发展预期，提高绩优型农业转移人口的社会回报。四是道德诚信准入。设立具有合法住所、合法职业、按时缴纳社保等市民化要求，对违法违规行为进行打击和抵制，形成自治、自律的市民化氛围。

建立积分评价与保障配套体系。一是建立“重点优先、逐步推广”的积分评价体系。按照“人群有序”和“领域有序”方案，考虑领域可操作程度先易后难、人群素质先高后低的基本要求，加快制定浙江积分制管理政策，将达到相应分值、条件较成熟的农业转移人口率先纳入城镇居民的基本公共服务体系，逐步推进城镇基本公共服务覆盖更多的常住人口。二是建立“保基本、可升级”的保障服务体系。适度降低基本普适性公共服务的享受门槛，适当延伸服务内容和保障层级，与积分制的具体分值水平相挂钩，实行动态化管理，形成可升级、可预期的梯度福利待遇体系。

建立省级和地方的联动积分制。积分评价体系由省级指标和各市自定指标两部分组成。省级积分评价体系为基础性评价，省内可流通、可接续；在此基础上，各地依据当地就业岗位、公共服务和财政状况等因素，制定差异化的积分细则。对人口高密度区域，要提高同等市民化待遇的积分要求，引导人口适当外迁；对中小城市地区，要适当降低积分要求，促进人口集聚。同时，研究制定不同地区间的积分转换渠道，引导农业转移人口在各级城市的可控、可承载范围内有序转移。

（二）积极推进就地就近市民化

以产业优化布局引导人口就近转移就业。推进中心城市与周边区域在产业链上的垂直分工和周边区域以特色产业为主导的横向分工，逐步推动高新技术产业、资金密集型产业和劳动密集型产业在各级城市间的均衡发展，形成城市间产业分工体系和资源流通整合体系。强化中心城市的高端要素集聚功能，吸引优质劳动力资源定居城市，外溢部分就业技能水平较低的农业转移人口；提升中小城市的产业发展水平，增强小城镇的公共服务和居住功能，优化中小企业的创新发展和就业环境，提高对周边区域农业转移人口的就业吸纳能力，引导不同素质条件的农业转移人口就近在不同等级城市间合理流动。

分阶段推进社会福利的公平共享。着力消除同一设区市内城乡间、地区间的教育服务差异，提高公办教育经费对当地农业转移人口子女教育的投入，通过政府购买服务、民办公助等方式，优先保障本市农业转移人口接受公平义务教育的权利，逐步推进有条件的外地农业转移人口子女享受市民同等教育权利。按照先本地、后外地的思路，优先将本地的农业转移人口纳入城市社区医疗卫生服务体系，探索较为灵活的医疗保险改革办法，统筹设区市内的各种医疗和养老保险制度和基金使用。探索多种途径解决不同水平的农业转移人口的住房保障问题，给予有能力、有意愿的本地农业转移人口与城市居民同等住房政策待遇，享受首次置业优惠政策，享受住房公积金待遇。对于无力购房且达到一定条件的农业转移人口，给予本地居民同等的公共租赁房、廉租房等保障房支持政策。

（三）着力构筑都市区交通与人口、产业一体化发展格局

将都市区内的中小城市和小城镇打造成集聚人口和产业的主要载体。从当前情况看，大城市尤其是特大城市人口和产业压力过重，而相对偏远区域城镇对人口和产业的吸引力又不足，如果交通条件完善，都市区内的中小城市和小城镇集聚人口和产业的潜力较大，可以成为农业转移人口市民化的主平台。除了构建便捷高效的交通网络、提高区域通勤水平外，需要着力打破行政区划壁垒，由市场决定资源配置，按照“研发在中心城市、制造在周边区域，孵化在中心城市、转化在周边区域”的产业市场分工规律，深化都市区内中心城市与周边区域的产业垂直分工，以及周边区域各类城镇之间的产业水平分工，逐步建成一批工业强县、工业强镇和工业强区，一批旅游休闲小镇、生活宜居小镇，引导农业转移人口随产业在都市区范围内就业生活。要加快建立都市区公共服务资源共享机制，推动中心城市公共服务“功能下沉”，切实提高周边中小城市和小城镇的人居吸引力。

加快建设和完善都市区交通网络。加快规划建设便捷的交通网络是实现中心城市人口和产业顺利向周边区域疏散的前提条件，是以“时间”换“空间”的重大举措。从都市区内城际联系看，要将人口、产业、城镇和交通统筹规划，加快构筑交通流量较大区域的城际轨道交通，带动沿线中小城市开发，形成若干以轨道交通站点为核心的集聚区域。从中心城市内部交通组织看，要着重解决多种运输方式的换乘衔接和车辆停放问题，实现大型交通枢纽“零距离换乘”，增强中心疏解和转运能力。从中小城市和小城镇的交通建设看，重点要与城市布局的前瞻性研究相结合，规划建设结构合理的城市道路网络，增强与区域性交通线网对接联系，提高城际通勤效率。

（四）研究部署若干配套改革试点

加快浙江农业转移人口市民化重点领域和关键环节的改革试点，探索共性经验和有益做法，成熟一批、推广一批，逐步破解市民化进程中的难点问题。

城乡户籍制度改革试点。以湖州德清、温州平阳等地户籍制度改革试点为突破口，探索理清城乡户籍制度的附着利益体系，以城乡一体化为导向，在城乡户口迁移制度、城乡统一登记制度、居住证制度改革，以及原城乡户籍福利待遇体系的转换制度设计上作出探索，为全省城乡户籍制度改革积累经验。

农村土地产权制度改革试点。推进绍兴柯桥农村土地使用制度创新试验试点，并稳妥设立若干新的改革试点，探索在宅基地置换、农民住房财产权抵押、担保、转让，农村产权流转交易市场建设等领域的改革经验。

都市区农业转移人口就地就近市民化建设试点。以杭州、宁波、温州、金华-义乌四大都市区为试点，推进都市区在基本公共服务、社会保障体系、城乡土地配置等方面的一体化建设，为区域内的就地、就近市民化提供改革经验。

农业转移人口城市融入建设试点。以诸暨店口镇、绍兴杨汛桥镇、湖州织里等“人口倒挂”地区为重点，结合智能城市建设和信息化管理，探索已经在城市务工生活的农业转移人口，在服务管理、社会参与、文化建设等方面的有益经验和做法。

课题组成员：黄勇 周世锋 庞亚君 潘毅刚 王琳 马高明