论现代公益事业组织与政府之间权责利对等关系的重构

孔雪琳

内容摘要：我国事业单位的组织形态经过了“过行政化”和“过市场化”两种尝试，其与政府之间的关系经过了“过近”与“过远”两种选择。传统事业单位管理体制中，政府部门的地位高于事业组织，但是事业组织作为代理方，有动机也有能力为了自己的利益，对政府部门施加影响，造成代理在事实上高于主管的情形。形成了传统事业单位与政府之间先近后远、名低实高的畸形关系。本文提出了建立政府与现代公益事业组织之间既相互分离、又有着双向联系的权责利对等的新型关系的基本框架。

关键词：现代公益事业组织 政府 权责利

引言

我国事业单位的组织形态经过了“过行政化”和“过市场化”两种尝试，其与政府之间的关系经过了“过近”与“过远”两种选择，现在重新回到了原点。所不同的是，原先我们不知道什么是可行、什么是不可行的，而现在知道了有些制度安排是不可行的。但是对于什么是可行的制度安排，很少有人从根源上进行制度设计，此前所做的努力，在很大程度上都是对前期制度安排所导致的问题的纠正，但是，前期的问题并不意味着反其道而行之就是正确的。目前我们需要做的是认清公益事业组织在社会结构中所处的地位和所要承担的职责，并设计出其与政府之间的合理的关系框架。传统事业单位管理体制中，政府部门的地位高于事业组织，事业单位从属于政府部门。政府部门“购买”事业单位的所有的产出，而事业单位的产出并不是市场竞争产生的，因而有可能效率很低，即产出很低或成本很高或两者兼而有之，但是事业组织作为代理方，有动机也有能力为了自己的利益，通过信息的不对称性，控制有关成本、效率等信息，对主管，即政府部门施加影响，从而影响政策的制定。造成代理在事实上的高于主管的情形。形成了传统事业单位与政府之间先近后远、名低实高的畸形关系。

传统事业单位“过行政化”以及国家包办一切的“过近”关系

我国传统事业单位是计划经济的产物，是由国家兴办并管理的、由财政供养、按照国家计划进行活动、人员参照公务员序列进行管理的一种社会组织。这种社会组织从本质上说是类似于政府组织，在这种制度安排下，国家包办了一切事业，事业单位不承担市场风险和市场压力，这种组织类型更适宜提供纯公共产品，而不适宜提供教育、科技、文化、卫生事业中大量的准公共产品。因此造成了各种弊端，主要有：一是事业发展财力不足。事业发展主要取决于财政的支持力度，而国家财政是不可能满足民众广泛的不同层次的准公共产品需求的，因此，尽管国家的财政支出中事业经费比重逐年上升，但事业的发展却越来越滞后于经济的发展和民众对各种准公共产品需求的提高。二是阻碍了第三产业的健康发展。随着市场经济的繁荣，居民对于教育、科技、文化、卫生等服务业的需求日益多元化和多层次化，单一的提供主体无法满足这种更高要求的服务业需求，造成物质产品的极大丰富伴随着公共服务的相对短缺，阻碍了我国第三产业的健康发展。三是阻碍经济协调发展。事业单位隶属于行政部门，事业组织本身又有着浓重的行政化色彩，其业务活动被视为社会活动而不是经济活动，因而事业的发展脱离了经济的发展，而事实上，这不仅抑制了事业单位自身的发展，同时，由于准公共产品本身应当是社会经济生活的有机组成部分，其发展受到抑制不利于整个国民经济的协调发展，降低了私人产品的提供数量和质量，造成产业结构的失调和市场体系的缺陷。

前期事业单位改革的过市场化导致其权责利的不对等“过远”关系

1978年十一届三中全会以来，随着现代化建设和改革开放，我国事业单位的改革也提上议事日程，改革激发了事业单位的活力，取得了一定的成就。但由于对市场经济体制下政府与现代公益事业组织之间的关系没有明确的认识，改革缺乏总体设计的明确的目标模式，没有对私人产品、准公共产品和纯公共产品的供给方式进行合理划分，并据此界定各种组织的根本职责和任务，事业单位的改革进程出现了“过市场化”的倾向。在改革的过程中，对几十年来统得过死的政策弊端进行了过度的矫正，使得事业单位在开展经济创收活动、增加经济收入的同时，其社会服务功能受到一定削弱。组织职能界限更为混乱。也在一定程度上成为腐败的根源。其结果不仅是第三产业的发展仍然面临重重阻力，公益服务的供需矛盾日益尖锐，原有的事业单位公益性质也受到了损害。

新时代对现代公益事业组织与政府之间关系的要求

近30多年来，我国的改革开放带来了经济的极大发展，而世界范围内电脑、互联网、运输、物流、生命科学等学科的大量科技创新也对经济的发展带来前所未有的刺激，经济活动的大爆发引起了社会结构和社会活动的深刻变化，人类社会也涌现出了大量新的、更为复杂的需要进行管理的社会事务。显然，传统事业单位提供的服务无法满足当今社会如此大量而又极富多样性和级差性的准公共服务需求，必须采取一种更开放、更分散的提供方式，而且也是更秩序、更严密的管理方式。在公私两个方面汲取资源，运用广阔的平台和顺畅的程序提供准公共产品，并使其可持续发展，既包括政府部门对稳定供给的指挥和保障，也包括独立的现代公益事业组织来保证多样性和差异化的公共服务需求能够得到满足。将公私两个方面结合起来，但是结合并不是简单的混合，而是要产生一种新的秩序，在这种新秩序之中，政府部门和现代公益事业组织都能各展其长，且又有动力各展其长。

政府与现代公益事业组织之间权责利对等的新型关系框架

（一）政府的职责

新公共管理的核心理念认为，当管理者被赋予运营权并担负起责任时，公共服务的效率和质量才能获得提升。因此，实行现代事业管理体制有两个核心目标，一是通过下放人、财、物的权力使现代公益事业组织管理者拥有自主管理的能力。财政资金有限，因此期望通过财政资金来提供所有准公共产品是不现实的，唯一可行的方法是，使财政资金形成一种杠杆机制，来撬动更多的社会资金加入到准公共产品的提供中来。因此，要取消投入控制，建立更为灵活性的准公共产品提供机制，赋予管理者权限，通过放权激发活力，提高准公共产品生产效率。二是对于其所使用的公共资源明确任务目标并进行绩效考核来给事业组织管理者施加责任。即强化公共资源的使用问责制，增强绩效控制，同时，注重准公共产品带给民众的成效。这两个方面是相互依存的，如果管理者没有使用人、财、物的自由，就不能对公共资源的使用状况和产生结果真正负责，在这种情况下，将公共资源分配给他们进行使用和管理也是不负责任的。政府对其实行的问责制包括多种约束、监督和平衡机制，主要有立法监督、行政监督、制度规则、业绩评估和审计、司法审议等。政府部门从过去进行直接的财务控制并提供服务，转变为通过分摊责任，向民众提供更好的准公共产品。政府的职责就不再是提供准公共服务，而是制定目标——进行公共资源分配——对绩效进行评估。endprint

（二）现代公益事业组织的职责

现代公益事业组织的职责就转变为在市场竞争的基础上，完成政府所要求和资助的大量事务。现代公益事业组织的定位，应是与政府部门保持适当距离，一方面获得政府部门的授权或补贴，同时也接受政府部门在一定程度上的监督和管理；另一方面又具有相对的独立性，是独立的非营利性实体，享有独立的法律地位和市场主体地位。作为市场主体独立经营，面向社会提供各类准公共服务。遵循有效的责任制框架。就所使用的公共资源向有关政府部门负责，向其汇报财务和业绩情况，接受其监督。同时组织处于市场竞争之中，事业组织之间进行公平的竞争。有提高效率降低成本的市场压力，组织在竞争中的表现将决定它能否获得新的公共资源。

（三）政府与现代公益事业组织之间的关系

第一，政府要与事业单位相分离。只有二者分离，即事业组织进行社会化和市场化改革，才能使事业单位之间建立起竞争的关系。政府部门在市场竞争确定服务价格的基础上，与事业组织之间通过绩效目标、合同和审计结果来建立新型的动态的关系。这种新型的事业组织管理体制与传统事业单位管理体制的根本不同点在于，现代公益事业组织通过市场竞争来获得供应商资格，而政府根据市场竞争来确定价格。这种新型的管理体制将取代传统事业单位管理体制中事业单位事实上“俘虏”了政府的状况。

第二，二者之间还必须有一种双向的联系。事业单位从政府部门分离之后，政府部门对事业组织提供政策指导、运作规则以及公共资源；事业组织通过绩效指标、合同、审计和汇报等责任机制对政府负责。因此，事业组织与政府之间的联系，不再是过去政府部门对事业单位进行人、财、物、管理、运营等的直接干预，而是通过绩效考核，将政策和事业组织的活动、公共资源和事业组织的运营结果联系起来。在这种理想情况下，事业组织具体的运营和管理行为不受制于政府部门，但是其活动和服务受到政府部门的政策推动和监督。政府部门和事业组织之间相互依存性更高，但是等级性较弱。

行政监控和自主经营是一对与生俱来矛盾，前者说明现代公益事业组织使用公共资源所必须付出的代价，而后者则是其作为市场主体独立运营的根本诉求。在行政监控和自主经营之间找到平衡要求行政部门和事业组织两者都根据自身的权力与资源、围绕各自的组织目标开展活动，同时又必须阻止另一方侵犯己方职责的履行，这是一个容易产生混淆的界限，同时又是一个必须通过立法和实践加以清晰界定的界限。

结论

每个政府都必须同时把行政领域和准公共服务领域既联系起来，又加以区分。把二者联系起来，政府才能完成其职责范围内及职责范围相关的工作，完成政治领导人的政策。行政领域和准公共服务领域的相互联系在世界各国都是普遍存在的，联系采取何种形式进行，则取决于各个国家自身的特定、政治传统及历史沿革。同时，每个政府也面临相反的挑战，即把行政机构同准公共服务组织分离开来，以便准公共服务组织在市场经济条件下面对社会需求，运用职业技巧，提供高效服务。虽然各个国家对于准公共服务领域的区分不尽相同，但是都对其加以认定，并同行政领域加以区分。

必须从理论意义和实践应用两个层面对新的管理体制和组织结构进行明确的定义，才能有针对性地构建它们。在实物产品市场极大丰富的今天，准公益服务事业的需求也随之水涨船高，然而，事实证明，对于这种需求，仅仅依靠政府的力量是无法满足的，也是不可持续的，同时，也无法运用企业的组织、运营和管 理办法来满足。因此，必须采取新的组织形式、运营方式和管理办法来填补这一空缺，而这种新的治理结构和组织结构必须在可持续发展方面得到最全面的体现。事业组织的可持续发展，其关键在于社会资本的参与。正如企业在政府构造的环境中发挥着活力，现代公益事业组织亦当在政府构造的体制中生存、竞争、发展。

虽然我们的早期目标是建立新型的政府对现代公益事业组织的管理体制，但是现代公益事业组织的机构建设应是今后研究的方向和重点。

参考文献：

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