中国（上海）自贸区运行分析及复制推广路径

陈丽芬

内容摘要：中国上海自贸区运行1周年，行政精简化、贸易便利化、投资自由化、金融国际化等各项主要任务稳步推进，基本框架制度已经建立，形成了一批可复制、可推广的创新经验。但是，上海自贸区的发展面临困境。评估总结经验，突破困境，合理设计上海自贸区经验的复制推广路径，并提出相关的政策建议是顺利推进自贸区战略的关键环节，具有重要的意义。

关键词：上海自贸区 可复制 可推广 成效 经验 路径

中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸区）于2013年9月国务院正式批准挂牌成立，至今已运行1年。按照改革开放“试验田”的定位，上海自贸区实施了一系列措施，各项任务稳步推进，制度创新功能初显，形成了一批可复制、可推广的创新经验。但是，上海自贸区的进一步发展也面临困境，产业功能尚不完善，业务仍然较为单薄，政策制度有待完善，区内企业活力有待激活等阻碍了自贸区的进一步发展。回顾、总结、评估上海自贸区的运行成效与困境，探索设计上海自贸区经验的复制推广路径，并提出相应的风险防范措施，是放大自贸区示范效应，顺利推进自贸区战略实施的关键，具有重要的现实意义。

上海自贸区运行成效

《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（简称总体方案）提出上海自贸区建设5大任务及措施，即加快政府职能转变、扩大投资领域开放、推进贸易发展方式转变、深化金融领域的开放创新、完善法制领域的制度保障；并要求营造相应的监管和税收制度环境。总体方案体现了上海自贸区与国际接轨并兼有中国特色的四大功能定位：行政精简化、贸易便利化、投资自由化、金融国际化。上海自贸区自挂牌至今已运行1周年，按照总体方案的各大任务及措施要求稳步推进，基本制度框架初步建立。

（一）行政精简化

以转变政府职能为导向，简化行政，加强事中事后监管能力，以综合监管和法制化管理为主。一是健全社会信用体系。依托上海市开通的公共信用信息平台，自贸区子平台加快建设，探索开展事前诚信承诺、事中评估分类、事后联动奖惩的信用管理模式，已对区内3924家重点企业、1172家海关监管企业、15000名企业高管进行了平台批量信用核查。二是建立企业年度报告公示和经营异常名录制度。截至2014年6月底，已有9747家企业提交年度报告，其中7119家提交了会计师事务所出具的年度审计报告。三是健全信息共享和综合执法制度。自贸区正在制定《共享平台信息共享管理办法》，涉及30个部门的信息共享和服务平台已初步建立。同时，自贸区管委会承担了19条线的行政执法权，推动自贸区集中执法。四是建立社会力量参与市场监督制度。行业协会和专业机构在行业准入、认证鉴定、标准制定等方面发挥作用。自贸区仲裁院设立，商事纠纷调解中心已在区内开展业务。五是法制建设逐步完善。在国家层面，全国人大、国务院针对自贸区试点内容已暂时调整实施3部法律、15部行政法规和3部国务院文件的部分规定。同时，17个国家相关部门出台商事登记、贸易航运、金融财税、服务业开放等支持意见和实施细则。在上海市层面，上海市政府先后发布实施《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》和《中国（上海）自由贸易试验区条例》，市级层面还先后出台了57个配套文件。

（二）贸易便利化

上海自贸区以贸易便利化为导向，创新“一线放开、二线安全高效管住、区内自由”的监管制度，海关先后推出19项改革措施，出入境检验检疫局推出23项改革措施，海关和出入境检验检疫局联动实施了“一次申报、一次查验、一次放行”监管试点，探索建立国际贸易“单一窗口”服务平台。这些措施取得了良好效果，大幅度提高了通关效率。截至2014年5月底，办理先进区后报关业务1518票，货值2.57亿美元；办理自行运输业务85起，货值1108.6万美元；自贸区检验检疫部门共对1752批次进口货物实施了“预检验”，整个流程时间较之前至少缩短50%；累计13万辆进口机动车以采信的方式进口，涉及金额55.5亿美元，直接为上海地区的进口车商节约检验成本1376.4万元人民币；货物通关时间平均缩短2天，物流成本减少10%以上。

（三）投资自由化

经过改革创新，形成了更加开放透明、与国际接轨的投资管理体制。一是制定发布了首份负面清单。经国务院授权，上海市编制了2013年负面清单，以国民经济行业分类为标准，列明了190项特别管理措施。对负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准改为备案，将外商投资企业合同章程审批改为备案管理，相关手续最快4天完成。2014年，上海市对负面清单进行了修订，6月30日发布的负面清单特别管理措施调降为139条，减少幅度26.8%。二是创新商事登记制度。实施了注册资本认缴制等改革，区内新设公司注册资本的申报出资、认缴年限等未出现异常情况。梳理出取消前置审批事项清单，积极推进“先照后证”登记制度改革。三是实施境外投资管理方式改革。建立以备案制为主的管理方式，可在5个工作日内完成相关备案手续。

（四）金融国际化

根据实体经济需求和贸易投资便利化的要求，上海自贸区不断创新金融产品和服务模式。从2013年以来，人民银行、银监会、证监会、保监会先后发布了金融支持自贸区建设的意见和措施共51条、细则文件8个，开立自由贸易账户、拓展人民币跨境使用范围、推进外汇管理改革。截至2014年5月30日，跨境人民币境外借款发生45笔，共101亿元；参与跨境双向人民币资金池试点企业17家，资金池收支额78亿元；区内经常项下结算546.84亿元，直接投资项下结算206.53亿元；区内跨境人民币结算总额为800亿元，同比增长1.7倍，占上海市的12.7%。

金融监管和防范金融风险机制开始建立。人民银行发布了自贸区反洗钱、反恐融资和反逃税细则，加强跨境资金流动监测和跟踪分析。以国家金融管理部门驻沪机构为主体的金融监管协调机制启动，目标是形成自贸区金融安全网。endprint

上海自贸区发展面临的困境

上海自贸区建设虽然取得了一定的成果，但是进一步发展却面临诸多困境，产业功能、业务功能、政策制度功能等有待拓展延伸、深化完善。

（一）产业功能较为单一

目前，上海自贸区的产业功能设定偏重服务业，制造业功能偏弱，自贸区超过90%的入驻企业，是贸易、服务类企业。上海制造业基础扎实的优势不能得到有效发挥。上海自贸区与香港的最大区别在于制造业优势。由于劳动力成本、工业基础等因素制约，香港的主要产业为服务业，没有实体经济支撑。上海本地制造业发达，周边的苏浙两省制造业基础雄厚，安徽、江西、湖北、湖南、四川、重庆等腹地省市制造业发展迅速，可以为上海货物贸易发展提供支持。另外，上海具有全球吞吐量最大的港口，可在自贸区内建设亚太分拨中心，形成一条覆盖亚太的国际生产流水线，完成原料加工、成品和半成品的转口，把握机会获得全球原材料价格的定价权，争取占据制造产业链高端的位置。目前面临的困境是上海自贸区土地存量有限，发展制造业受到空间限制，扩区是发展制造业的必然选择。

（二）离岸功能有待发展

发展离岸贸易是建设上海国际贸易中心的核心工程，是现代国际贸易的高端形式。离岸贸易发展要求有相对自由的外汇制度、宽松的税收制度、庞大离岸金融市场和相对完善的管理规范作为支撑。上海自贸区建设为发展离岸贸易提供了一定的条件，但是与世界各离岸贸易中心相比存在明显的差距。自贸区管理基础薄弱，离岸贸易企业运作管理规则尚未建立，离岸账户的设立存在诸多限制。离岸贸易服务提供商对税收敏感性大，但离岸货物的税收优惠及企业征税优惠等措施尚是空白，不利于离岸贸易的进一步发展。离岸贸易需要大量的贸易、金融和服务机构集聚，提供信用证、出口托收、担保等贸易结算便利服务，但是自贸区离岸金融市场、离岸服务外包等配套发展还处于起步阶段，为离岸贸易提供便利的能力弱小。深化拓展自贸区的离岸业务功能，包括离岸贸易、离岸金融和离岸服务外包等业务是上海自贸区与国际接轨的关键。

（三）税制改革步伐缓慢

按照国际惯例，自贸区一般通过实施比区外更低的税率或者在重点领域上实行更加优惠的税率，以提高自贸区的竞争力。上海自贸区的税收优惠仍在探索阶段，目前上海自贸区只出台了相关的进口税收政策以及区内企业以非货币性资产对外投资等资产重组行为有关企业所得税政策，税收创新步伐相对缓慢。一是对离岸业务提供的税收优惠非常少。税收优惠政策是吸引跨国公司总部的核心要素，同时也是争取离岸业务的关键。但是上海目前在离岸贸易企业所得税和个人所得税方面与中国香港、新加坡等地相比存在差距，基本没有相关的税收优惠措施。二是关于国际船舶注册登记税收优惠力度小。《中国（上海）自由贸易试验区国际船舶登记制度试点方案》正式获批通过，在船舶登记条件、船龄限制、船员配备、船舶登记种类等方面实现了较大创新突破。但是对船舶船体进口关税和增值税并没有相关的优惠。这两个方面的税收政策影响了离岸贸易的发展以及中资船舶回国登记注册，进而影响了上海国际贸易中心和航运中心的建设进程。

（四）区内企业活力不足

截至2014年6月，自贸试验区累计新设企业10445家，但是有税收收入的企业不到1/3。大量企业虚拟注册进了自贸区，自贸区成了“注册区”。造成这种虚假繁荣的原因主要有：一是部分企业抱着抢占先机的心态，在不了解自贸区的情况下，注册一个非实地经营性质的“虚拟公司”，以便于将来在自贸区内获取政策上的优惠而进行政策套利和金融套利活动；二是自贸区空间有限，租金不断上涨，有的写字楼仅隔半个月之久，就从1.5元/平方米/天涨到了11元/平方米/天。功能地理范围狭窄，苦于空间和租金的限制，一些搞实体经济的企业止步于自贸区门外。激活自贸区企业，迫切要求自贸区功能扩区，企业能够突破空间限制，从而降低经营成本，改变自贸区“注册区”的形象。

上海自贸区经验复制推广路径设计

上海自贸区运行1年来，形成了一批创新经验。这些经验措施经过评估论证，有的可以在全国复制推广；有的需要有条件、或需要分地区、分阶段逐步复制推广；有的则需要上升到规则、规范后再复制推广。这些经验措施主要是：

（一）全国范围复制推广

上海自贸区有部分改革措施推进效果良好，并且已经在全国其他地方开始推广，这些措施可考虑进一步复制推广到全国，主要有：

一是注册资本认缴制、“先证后照”等企业设立工商登记制度已经在部分地区推广，可以进一步扩大推广范围至全国。

二是“单一窗口”受理，即“一个部门、一个窗口集中受理”，实行质检、税务等跨部门数据共享和网上自动赋码等便利措施，可在全国参照推广。

三是简化跨境贸易和投资人民币结算业务流程、跨境人民币支付业务、跨国公司外汇资金集中运营管理，取消境外融资租赁债券审批和对外担保行政审批等措施已在全国推广，可进一步扩大推广至全国。

（二）有条件地复制推广

有条件地复制推广包含两层含义：一是将制度复制到与上海自贸区条件类似的经济区域；二是将制度复制到部分的相关领域。

金融国际化措施。如自由贸易账户、离岸业务等内容，可复制推广到具备条件相似的经济区域，如深圳前海、珠海横琴、天津滨海等。

贸易便利化监管措施。如凭舱单“先进区、后报关”、预检验、第三方检验结果采信、国际贸易“单一窗口”等，可以复制推广到全国海关特殊监管区域。

外商投资备案管理制度可以在部分领域推广。上海自贸区新设外商投资企业通过备案设立比例达到91.3%，提高了政策的透明度和便利性。可考虑修改外商投资相关法律，推广外商投资备案制度。一是修改《外商投资产业指导目录》（简称目录），允许目录中无股权比例限制的鼓励类、允许类采用外商投资备案制度；二是修改《境外投资管理办法》，推广备案制管理办法。endprint

（三）上升到规范后复制推广

上海自贸区实施的事中、事后监管措施，是转变政府职能、实现行政精简化的主要抓手，可积极鼓励各省市和地区借鉴自贸区经验，制定相关规范，在各省市和地区进行推广。

其一，上海自贸区社会信用体系建设，包括公共信用信息平台、企业年报公示制度、经营异常名录制度等措施，得到企业踊跃参加。社会信用体系是构建国际化、法制化营商环境的重要基础，是政府转变管理职能的重要抓手。可考虑借鉴自贸区的经验，将社会信用制度建设上升为国家层面的规范，鼓励全国各省市建立规范的社会信用体系。

其二，上海自贸区整合30个部门推进政务信息共享，加强综合执法，转变政府部门监管模式，实现流程优化、简政放权。可借鉴自贸区经验，鼓励地方制定政务信息资源共享机制和规范，首先在地方事权范围内构建信息共享体系。

上海自贸区经验复制推广政策建议

上海自贸区经验复制推广的空间路径应遵循这样的顺序：“区内—区外沪内—全国范围”。复制推广的模式应该是成熟一批、复制一批，首先要不断完善上海自贸区的政策功能，然后才将完善的政策模式逐步向全国范围推广。复制推广要建立完善的风险防范措施，把风险锁定在可控范围之内至关重要。

（一）实施自贸区功能扩区

上海自贸区功能扩区，将推进可复制、可推广路径跨出第一步，为在全国推广奠定基础，同时突破自贸区发展的地理空间困境。上海自贸区空间扩围可考虑四种途径。一是将临港地区整体纳入。上海临港地区位于东海之滨、上海东南长江口和杭州湾交汇处，总规划面积约300平方公里。临港地区已经具备了承接自贸区扩区的基础，可作为自贸区扩区的选择之一。二是增设辅区。借鉴美国的辅区政策，把现在的上海自贸区作为主区，增设辅区，辅区可以不止一个，依据需要而设立，将不适合放在自贸区的较大型或者对环境有影响的项目放到辅区。三是严格设定可在自贸区区外进行的业务范围。借鉴台湾自由贸易港区区外加工政策，根据业务开展的需要，严格设定上海自贸区可以委托区外加工的业务范围。现有自贸区主体重点发展服务贸易、货物转口贸易等，区外委托加工的政策实质上扩大了上海自贸区的物理范围，增加了灵活性。四是建立“电子围栏”管理体系。对自贸区企业、货物、人员实施特殊监管，实现企业在区外经营、货物在区外销售、人员在区外生活居住，从虚拟空间上扩大上海自贸区的功能范围。

（二）完善相关政策制度

自贸区税制改革经验复制推广有其深刻的必要性，推动税收创新，探索与上海自贸区相配套的税收政策，包括离岸贸易、离岸金融采用低税率，对境外投资收益采用分期缴纳所得税、国际船舶保税等优惠政策，建设国际化的营商环境。具体方式和程度可进一步探讨研究，例如跨国公司从事离岸贸易的高管所得税，可参照陆家嘴金融区对于金融类高管的个人所得税补贴政策；参照深圳前海深港现代服务业合作区税收优惠政策，对符合一定条件的企业减按15%的税率征收企业所得税等。进一步松绑国际船舶登记政策，参照《天津东疆保税港区国际船舶登记制度创新试点方案》，降低或者免去船舶进口关税和增值税，吸引中资远洋船队回国登记，换挂五星旗。

（三）确保经济和产业安全

上海自贸区金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、社会服务、文化服务六大领域全部放开。复制推广，意味着有更多的外资企业进入服务业领域，对我国的经济安全和产业安全将会产生一定的影响。服务业开放涉及众多的敏感领域，对国家经济安全的影响可能比制造业更加深刻，甚至一个小行业都可能影响到国家经济安全。例如，外资企业全面涉足审计等专业服务，控制了我国高端的审计市场，将可能导致我国重要的经济数据泄露。另外，我国的服务业竞争力较低，缺乏高端人才和先进技术，自主创新能力不够，生产模式粗放。外资大量进入服务业领域将有可能对我国的服务业造成较大冲击。在开放与安全之间把握好平衡，是控制自贸区风险的核心任务。上海自贸区应尽快建立一套综合的、全面的管制体系，完善非现场监管；设立安全预警机制，实行预警和安全评估，监管安全动态；最重要是通过技术创新和制度创新，提高我国服务业的集中度和竞争力。

（四）防范金融风险

上海自贸区创新金融监管，要逐步建立面向国际的金融服务和宏观审慎管理政策框架，金融风险的控制将是自贸区面临的最大挑战。利率、外汇管制的放松以及制度上的疏漏，都有可能使投机者有机可乘，为投机套利提供沃土。人民币在区内自由兑换可能导致资本回流，尤其是没有真实贸易背景的游资通过自贸区平台进行套利，从而对我国资本市场和实体经济造成冲击。利率市场化，区内外存在利差，国内企业可能通过自贸区进行资金转移甚至是违规操作。对金融制度创新的复制推广应采取审慎的原则，首先要在上海自贸区建立有效的金融监管措施，形成自贸区金融安全网，防范热钱流入、金融套利、资本转移的发生。短期内，应实行严格的内外分离型模式，离岸账户与在岸账户严格分开。切实做好反洗钱、反恐融资和反逃税的“三反”工作，加强跨境资金流动监测和跟踪分析，重点监测分析大额和可疑交易、管理资金流向偏好。仿照香港三级银行牌照（全牌照、部分牌照和接受存款公司）管理经验，在上海自贸区离岸金融市场也实行牌照管理，使银行业务范围与其风险管理水平相匹配。其次，要选择复制推广的地区，环境条件与上海自贸区相当，已经具备较为完善的金融风险防范措施，如天津滨海、深圳前海、珠海横琴等。

（五）防止复制推广变形

上海自贸区获批后，由于各种利好因素的驱动，出现了商业、住宅等新一轮楼宇经济的繁荣，推动自贸区及周边地区的租金上涨、物业增值。部分企业开始在上海自贸区内圈地，以开发产业综合体项目为由开发房地产。更有甚者，一些企业圈地囤地而不开发，造成土地资源严重浪费。自贸区经验复制推广有可能导致房地产炒作、圈地囤地问题更加严重。复制推广要做到两个“防止”，即防止把自贸区当成经济开发区来建设，当作房地产项目进行开发；防止把自贸区建设当作政府、房地产企业圈地的“拿地模式”。自贸区建设不是发展房地产炒作，不能将自贸区的土地资源高价租售给自贸区的企业。自贸区应更多地关注整个产业和行业内部的可持续发展以及长效机制建设，而不是一时的房地产之利。endprint