如何去掉城市环境顽症的病根

沈聪

城市游商、路边摊、大排档、小广告……许多城市顽疾影响着百姓生活，也困扰着政府。怎么管？执法力量分散时，“八个大盖帽管不了一个破草帽”。联合执法时，管得了一时，却难去“病根儿”。如何破解？

今年，石景山区推出新的“综合管理、综合执法”模式，一系列大刀阔斧的改革，向城市顽疾挥出重拳。喧闹十多年的早市不见了满地摊位，嘈杂的家具一条街不再占道堵路，小区里扰民的露天烧烤撤摊了……

9月初，北京市将石景山区确定为本市唯一的城市管理体制改革试点。从10月下旬到年底，石景山区将改革力度由“出重拳”提升为“亮利剑”，在全区范围内开展社会环境秩序综合治理“亮剑行动”，彻底根治一批城市环境秩序的痼疾顽症，打造全市治理“城市病”的范本。

打破部门壁垒：五指攥重拳

京西模式口，古迹甚多，原本的驼铃古道，因每天来此爬山、游览的人数众多，便形成了游商云集、交通拥堵的京西地区最大流动市场，影响周边数万百姓的出行和生活。长1380米、宽5米的模式口大街，每天早晨7点后就会被堵得水泄不通。环境恶劣，治安混乱，居民不堪其扰。

店铺里归工商、街面上归城管，非法行医归医药、交通违法又归交通队，各种执法部门虽然经常执法，但人流密集、摊位流动，执法难度大；部门分割、条块分割，执法部门各管一摊，难以形成合力，法律法规之间经常出现空隙地带，削弱了执法力量和效果。城管、工商、公安、环保、食药……政府部门就像是伸出的五个手指头，面对城市顽疾，常常束手无策，所谓“九龙治水，水水不治”。

街道办事处作为属地管理部门，经常协调执法部门进行治理，当时联合执法效果显著，但反弹现象也很严重。“看得见的管不了，管得了的顾不到。”金顶街街道副主任亓卫东说，街道虽然地头熟，但没有执法权；执法部门又不可能在一个地区长期值守，城市顽疾得不到有效根治，“城市病”困扰百姓生活。

城市顽疾去根儿，要将过去分散的执法力量形成合力。“因此，石景山推行新的综合管理和执法模式，打破纵向的条条，建立资源整合机制，将五指收起，攥成重拳，破解‘城市病难题。”石景山区委书记牛青山说。

新体系分三个层次：在区级层面，石景山区先行先试，成立区社会治理综合执法委员会，由区政府主要领导任主任，协调城管、环保、园林等40个部门开展城市综合管理，降低同级单位协调成本；在委办局层面，以党建为统领，成立了区委城市综合管理工作委员会，统筹领导六个城市管理部门的党委，由主管区长任工委书记，通过协管干部，对领域内处级干部的培养、使用、考核、管理行使建议权，此外，委员会还对组成单位、街道主要领导和主管领导具有人事任免建议权，同时，原区市政市容委更名为城市综合管理委员会，统筹管理园林、环卫、城管执法局、城市管理智慧中心、市政等六个城市管理部门，形成归口管理；在街道层面，建立以块为主、条块综合的社会治理综合执法指挥中心，把过去隶属于区城管执法监察局的城管一线执法人员，整建制下派到各街道，此外，公安、食药、安监、环保、工商、交通、消防等部门均调派精兵强将到街道上岗，由街道统一指挥，全面牵头各下沉执法单位，使街道有了执法能力，能够将城市管理问题“发现在一线、解决在一线”，实现了“管得着的看得见，看得见的管得好”。

现在，执法队员们每天都对模式口大街进行巡视，劝阻和治理游商、监管食品安全、清理“僵尸车”……在各部门的配合下，喧嚣的古道安静了。

体制机制上的重新设计，解决了过去执法力量分散、协调步骤繁琐、问题处理时间冗长等问题，把“好钢用在刀刃上”去庖丁解牛，处理城市顽疾。

执法力量下沉：突击变长效

过去的联合执法，在解决“城市病”上经常遭遇窘境，违法经营者慑于执法队伍的庞大，暂时“避风”，待执法队伍撤场，再悄悄恢复经营。实打实地合署办公，执法力量下沉，不但治病，更能去根儿。

新模式实行后，石景山区苹果园街道里，多了几位新“居干”：两名派出所民警、两名城管队员，还有工商、交通、环保、安监、消防、食药6个部门各1名工作人员。不同于以往的综合执法、联合行动，他们不是有事来、没事走，而是留在街道办公，考核、评比等人事权力都在街道。民警、城管等执法人员每天直接到街道办公，过去组织一次都犯难的“联合执法”，街道一周已经组织了四次，每次从下午四点至晚上九点，城管、民警都出动。

在八角街道晋元庄老山早市前，有一处盘踞大半年的家具市场。居民告诉记者，晋元庄老山早市的西门口正对着东方家园八角店，由于商场关门，门前的人行道上被家具经营商户摆成了露天摊，大大小小、各式各样的家具和材料不仅将整个人行便道全部“霸占”，甚至堆放到了绿地内，还有的干脆在绿地里搭起了遮阳棚和小型简易库房，形成了一个绵延近300米的非法家具市场。在推行综合管理模式后，“由于重新整合了执法力量，针对个别严重地区，我们可以集中力量办大事，进行集中清除。”街道主任李金克说。于是，在一次多部门参与、持续了近8个小时的执法后，清理占道经营商户26个，清理、暂扣家具物品128车共1500余件，拆除私搭乱建4处。“过去我们街道层面维护城市环境，仅能依靠街道、社区的工作人员，现在有了扎根街道的执法人员，可以两条腿走路。”李金克说。

由街道牵头的“下沉式”综合执法，在石景山各处取得实效，苹果园街道拆除违建房屋332间、1.3万多平方米；金顶街街道建立了常态化日常巡查机制；鲁谷社区牵头就重聚园小区及周边环境问题进行集中整治，受到百姓欢迎。

而当某一重大城市管理问题还涉及了其他非城市管理部门，不是街道层面可以独立解决时，部门、区级的响应机制就将启动。“比如问题过于重大、需要更多人手力量或是资金支持，或是跨多个街道的管辖范围时，街道执法指挥中心会告知区社会治理综合执法委员会，该委员会由区内40余个委办局构成，综合了各家力量。

比如涉及文物保护的问题，就需要区文委的配合；涉及土地的问题，需要国土或者规划部门的配合。”区执法委员会负责人介绍说，“过去召开协调会，需要各主管副区长、各相关委办局都参加，过程十分繁琐，现在街道只需要告知区执法委员会一家就行，由于委员会整合了各部门职能，问题可以得到最直接解决。”

依靠协同治理：预防重于治病

总书记习近平在北京考察工作时强调，建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。北京要立足优势、深化改革、勇于开拓，以创新的思维、扎实的举措、深入的作风，进一步做好城市发展和管理工作，在建设首善之区上不断取得新的成绩。北京市在将石景山确定为城市管理体制改革试点之后，市委书记郭金龙和市长王安顺就深入贯彻落实习近平总书记重要讲话精神、加强城市建设和管理创新到石景山区调研。在调研中，郭金龙提出，要切实开展好城市管理体制改革试点工作，坚持深化改革，积极探索实践、不断破解难题，努力为首都城市治理创造新的经验，为全市作出示范。

健全城市管理体制，提高城市管理水平，要推进城市管理目标、方法、模式现代化。因此，石景山区实行城市管理体制机制改革就是认真落实习近平总书记的重要指示，按照市委十一届四次、五次全会和区委十一届八次全会要求，发挥党的建设的统领作用，推动城市管理重心下移和专业职能下沉，积极构建崭新城市综合管理体系，破解“城市病”难题，提升社会治理水平方面的超前探索。

石景山区的领导干部坚持马克思主义群众观点的要求，认同创新社会治理体制，要坚持人民主体地位，发挥人民主体作用，尊重人民首创精神，保证人民平等参与、平等发展权利，切实做到社会治理为了人民、依靠人民、成果由人民共享。

鲁谷社区（街道级社区）五芳园小区是一个无物业管理的老旧小区，有600多户居民，其中100多户在楼外私搭乱建了铁皮棚子。鲁谷社区主任迟志禹在解决这个问题时，没有采取带着执法人员强拆了事的简单做法。他告诉记者，做基层工作，要从群众的视角想问题，不能只考虑法条。居民搭棚子，是因为自行车没地儿放。如果一拆了事，群众的烦心事没解决，问题还是得不到根治。

上周四，鲁谷社区召开了居民协调会，搭车棚的、反对搭车棚的、社会治理综合执法指挥中心的人员一起坐下来讨论解决方法。最后，大家一起决定拆掉所有的违建铁皮棚，从区“便民工程”中出资建一个公共存车处。迟志禹认为，国家治理体系建设不是高高在上的，要落实到基层。治理区别于管理，就是要多主体参与、多方协商、协同共治，避免以往执法者与执法对象尖锐对立，而其他利益相关方却作壁上观。我们要积极探索把基层综合执法打造成为民主协商的平台、社会治理的载体，形成政府部门与地区单位和居民群众能够共驻、共建、共管、共享，协商、协调、协作、协同的和谐局面。

为了群众，依靠群众，成果共享。如今，石景山综合执法的“拳头”又加上了能发现问题的“眼睛”，把问题解决在萌芽状态，变“治病”为“预防”。

苹果园街道实兴大街聚集的游商越来越多。其原因是附近3个大型社区，数万居民，没有菜市场。任之发展，很快这条街就会形成大型的游商市场。为了让问题在萌芽状态就得以解决，街道综合执法中心立即会商，坚决取缔占道游商，兴建临时菜站，引导游商进行合法经营。短短几天，临时菜站就建成了，还有专人负责保洁，专人维持秩序。现在，苹果园街道内22个社区居委会的两百余名社区干部、各个小区的物业工作人员、热心居民，发现问题都会及时报至街道，为综合执法提供了最广的“眼线”。

十八届四中全会之后，石景山的领导干部又将对工作的思考提升了一个层次。石景山区副区长、区委城市综合管理工作委员会书记富大鹏表示，今后，石景山将深入推进依法行政，加快建设法治政府，保障群众利益诉求。在全区营造“人民城市人民治，人民城市人民管”的良好氛围，逐步治理“城市病”等群众关注的热点问题，全面开创依法治理的新局面。

迟志禹等基层干部也认为，四中全会提到，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用，为街道社区开展工作明确了目标和要求。今后，要提高认识，不仅把老百姓的事办了，还要让老百姓的气顺了，达到政府执法能力和居民满意度的共同提高。