加快构建市场治理新格局

焦志勇++林鹭

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”如何处理好政府与市场的关系，成为十八届三中全会后全面深化改革任务的重中之重。切实而有效地开展简政放权与还权赋能，并在此基础上充分释放市场主体的创新活力，厘清政府监管与市场发展的边界，并着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位等制度和机制等问题，则是新一届中央政府的“先手棋”。

北京市构建市场治理新格局的形势

按照《决定》和国务院机构改革、职能转变的相关要求，如何在充分发挥市场在资源配置中起决定性作用的前提下，完善市场监管体系，促进市场公平有序竞争，维护市场正常秩序，已成为当下政府构建良好市场监管格局、构建成熟且定型的市场监管体系的关键问题。近日，国务院已印发《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（以下简称《若干意见》）。《若干意见》不仅提出了“到2020年建成体制比较成熟、制度更加定型的市场监管体系”的总体目标，而且提出了“加快形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局”新要求。

近年来，北京市政府在充分发挥市场在资源配置中起决定性作用的基础上，逐步厘清政府与市场关系，并适时转变政府职能、适度调整政府对市场监管的维度与力度，以适应新形势下的经济体制改革。在这些方面，北京市都取得了不少可喜的成绩，但是，在市场经济运行过程中政府监管工作还存在一些问题，比如信用体系不健全、职能转变不到位、监管体制效率不高、行政执法不严、市场主体责任低下等。这些问题的存在不仅有碍于市场在资源配置中的决定性作用的充分发挥，也有悖于《若干意见》所要求的“加快形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局”。

归纳起来，这些问题主要表现在五个方面：第一，公开、统一、平等、竞争的市场环境尚未形成。主要存在部门利益保护和行业间的壁垒，影响本市大市场的建立和公平竞争氛围的形成。第二，目前在本市乃至首都经济圈范围内，都尚未真正建立统一的竞争规则和良好的、公平有序的竞争秩序，在一定程度上影响着市场主体创新活力的发挥。第三，在政府职能转变中，一方面一些政府职能部门始终未能真正探索到“该放的放，该管的管”的维度或界限在哪里，工作中“束手无策”的现象突出；另一方面，一些政府职能部门片面地把“简政放权”视为给自己的“减压”，甚至存在着“懒政”的现象。第四，在现有市场监管模式下，存在各职能部门“各自为战”、多头执法、多层重复执法等现象，使市场监管与行政执法形不成有效的治理“合力”。第五，市场主体的社会责任不强，假冒伪劣产品等问题屡禁不止，严重侵害了消费者权益。这五个方面，都要求我们实行大市场监管，加快构建市场治理新格局。

构建市场治理新格局的重点

有鉴于上述情况，我们认为应在以下方面着力。

其一，设立权责明确、统一的市场监管机构，充分发挥“大市场监管”的体制优势。《若干意见》指出：“立足于促进企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换，建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系。”建设统一开放的大市场，实质就是要充分发挥市场在资源配置中起决定性作用的条件下扩大市场，并在废除妨碍统一市场和公平竞争的规定、做法的基础上，构建起“统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系”。因此，我们建议，北京市政府可以逐步拆解行业与部门行政管理的“藩篱”、消除现行体制与机制的障碍，设立统一有效的大市场监管机构。在“大市场”与“大监管”的理念下，按照精简、统一、效能的原则，设置更具综合性、权威性的行政机构，逐步建成科学合理、顺畅高效的“大部门制”的行政机构体系。当然，这可能要对现行政府各职能部门进行有效整合，在职能转变的基础上整合、优化执法资源，提高监管效能，明确事权划分，解决好“各自为战”、多头执法、多层重复执法等问题，从而理顺政府市场监管的内部运作机制，规范和完善监管执法的协作配合机制。

其二，以服务质量、监管质量、执法质量建设为中心，加速政府在市场监管过程中的行政职能转变。《决定》指出：“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”显然，我们在肯定市场在资源配置中决定性作用时，不能因为“简政放权”而轻视甚至忽视政府的市场监管功能。政府的市场监管也是发挥市场在资源配置中作用、维护公平竞争市场经济秩序的必然要求。学会正确地运用“看不见的手”和“看得见的手”，准确定位和把握使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，是今后政府转变职能，实现机制与体制改革的重要体现。为此，《若干意见》提出了关于政府促进市场公平竞争、维护市场正常秩序的七项工作任务，即放宽市场准入、强化市场行为监管、夯实监管信用基础、改进市场监管执法、改革监管执法体制、健全社会监督机制以及完善监管执法保障。因此，各级政府的监管部门要在以“七项任务”为监管工作内容的基础上，以提高“服务质量、监管质量、执法质量”建设为中心，坚持“宽进严管，以管促放，放管并重”原则，进一步推进监管重心的下移，最大限度地减少“事中”与“事后”的监管“盲区”。

其三，完善市场监管规制，构建成熟且定型的市场监管体系。市场监管体制是指市场监管的职能部门职责、权利分配的方式和组织制度，其要解决的问题是由谁来对市场主体和市场运行等进行监管、按照何种方式进行监管、由谁来对监管效果负责和如何负责等问题。比较成熟的市场监管体制就是以市场在资源配置中起决定性作用基础上的政府监管组织形式的制度；比较定型的制度就是在注重市场规律的基础上，规范政府与市场关系的行动准则。因此，首先，我们要做到“该放的放，该管的管”。一些职能部门之所以“越位”、“错位”甚至“空位”，是因为政府与市场的界限没有根本厘清。其次，“放”要放活，要真正激发市场主体创新活力，而不是放任市场调节的缺陷；“管”要管好，要真正构建良好的市场运行秩序，而不是管束甚至阻碍市场经济的发展，从而克服一些官员的工作盲从性，在简政放权中真正地做到放管适度、游刃有余。再次，适时修正与完善市场监管规制，从而使监管实践中证明行之有效的“该放的放开，该扶的扶好，该管的管住”改革成果法制化、定型化，使政府市场监管在法制的轨道上运行。最后，要依法行政，更要依法控权。法律没有规定的，政府既不能“越位”、“错位”，更不能“空位”，从而强化行政问责制。另外，要建立公开、透明、可预期的市场环境，使官员明明白白做事、使政府认认真真履职，从而构建起体制比较成熟、制度更加定型的市场监管体系。

其四，统筹首都经济圈发展，加快形成区域经济的市场治理新格局。区域经济是大市场的重要表现。北京市政府不仅要加快构建本行政区划的监管新格局，同时应放眼于首都经济圈“大市场”的联动治理。第一，强化“首都经济圈一体化”科学规划与指导。按照优势互补、互利共赢、区域一体原则，根据国家战略性区域规划的相关内容，“两市一省”政府应高瞻远瞩地、系统地完善“首都经济圈一体化”的区域经济导向、政府职能城市功能定位等方面的科学规划与政策指导。第二，建立行之有效的“两市一省”区域协调与指导机构。就目前而言，“两市一省”的高层次协作组织虽然初步建立，但由于利益的诉求不同与协调能力的乏力，京津冀的“大市场”还未真正形成。因此，推进京津冀“大市场”协同发展，要立足各自比较优势、现代产业分工要求、区域优势互补原则和合作共赢理念，以京津冀城市群建设为载体、以优化区域分工和产业布局为重点、以资源要素空间统筹规划利用为主线、以构建长效体制机制为抓手，从而促进首都经济圈“大市场”整体功能的充分发挥。第三，明确区域经济行政职能分工。“首都经济圈”的建立与相关“两市一省”发展中的分工与协作密不可分。因此，“两市一省”要在切实落实习近平总书记明确要求的基础上，充分发挥市场在资源配置中决定性作用，立足各自比较优势、现代产业分工要求和区域优势互补，从广度和深度上打造新的首都经济圈，从而加快京津冀联动的“权责明确、公平公正、透明高效、法治保障”市场治理的新格局。

其五，提高市场主体的法制意识，强化市场主体的社会责任。在市场经济条件下，创造利润无疑是摆在每一个市场主体面前的首要目标。但是，市场主体的盈利与市场主体承担社会责任并不是矛盾的，并不是两者取其一的问题。在市场主体生存和力求企业取得发展的前提下，市场主体必须郑重地思考自己的社会责任这一重大问题。这一问题，不仅是企业发展的重大问题，也是《若干意见》中提出的构建“竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系”的重大问题。市场主体在市场经济条件下要树立起社会责任观，光有漂亮的口号是不行的，这种社会责任观必须体现在市场主体的生产和经营行动上。首先，市场主体应当切实提高法制意识，在发展的决策中有一套体现企业社会责任观的规范和行为准则，对涉及生态环境保护、企业员工待遇、反垄断、反腐败、保护消费者权益、遵纪守法等方面的行为作出明确的约束。其次，政府要全面履行好市场监管的职能。对于市场主体的违法行为，政府必须要“铁腕执法、铁面问责”，严厉打击制假售假、坑蒙拐骗等严重危害市场秩序、损害人民群众利益的市场行为。通过营造执法必严、违法必究的法治氛围，使市场主体为自己的违法行为付出极其惨痛的代价而不能为、不敢为，从而有效地维护公平竞争的市场秩序。最后，行业协会、商会等自律与监督机构要充分发挥作用。促进市场公平竞争、维护市场正常秩序，不仅需要政府依法行政，同样需要发挥行业协会、商会等组织的自律作用，并在市场专业化服务组织监督和公众、舆论监督作用各自有效发挥的基础上，实现自律与他律的结合，共同推动市场主体自我管理、自我规范、自我净化的“进化”过程。

（作者单位：首都经济贸易大学法学院）

责任编辑：叶再春