自然保护区的立法宗旨与立法原则

包玉秋

[摘 要]进入21世纪以来，辽宁自然保护区的数量是过去20年的近4倍，国家级自然保护区的数量亦同步增加，在国家三个类别九种类型的自然保护区中，辽宁省具备三个类别的七种类型。辽宁自然保护区需要立法的保驾护航，需要适时制定《辽宁省自然保护区条例》这一专门的地方立法，其立法宗旨为，加强自然保护区的建设和管理，保护自然环境和自然资源，保护生物的物种多样性，实现国家的生态安全。在立法中，遵循保护与利用相结合原则、公众参与原则和生态补偿原则。

[关键词]自然保护区；立法宗旨；立法原则

[中图分类号]D09 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）11-0030-04

自然保护区是生态文明建设的重要载体。党的十八届三中全会提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。李克强总理在会见出席中国环境与发展国际合作委员会2013年年会的外方代表时说，当前中国到了必须通过转型升级才能实现经济持续健康发展的关键阶段。人民对环境质量的要求越来越高，环保已经凸显为重要的民生问题。中国政府高度重视协调好、平衡好发展与环境的关系，在促进经济不断发展中更好地保护环境。

一、辽宁自然保护区的现状分析

自然保护区是“对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划定一定面积予以特殊保护和管理的区域”。[1]1872年，世界上第一个自然保护区诞生；1956年，我国建立了第一个自然保护区。截至2013年底，全国共建立各种类型、不同级别的自然保护区2697个，总面积约14631万公顷，陆域面积14175万公顷，占全国陆地面积的14.77%。国家级自然保护区407个，面积约9404万公顷。[2]自然保护区的数量逐年增多，布局合理，类型齐全，初步形成了自然保护区网络。

（一）辽宁自然保护区的数量和级别

根据辽宁省环境保护厅公布的数据，截至2013年底，辽宁自然保护区102个，其中，国家级自然保护区16个，省级自然保护区31个，市级自然保护区34个，县级自然保护区23个。从辽宁自然保护区的数量上看，呈现出缓慢上升的趋势。

从获批的年代看：在辽宁102个自然保护区中，20世纪80年代，获批12个，其中，国家级4个，省级1个，市级5个，县级2个；20世纪90年代，获批12个，其中，国家级5个，省级2个，市级2个，县级3个；21世纪以来，获批78个，总数是过去20年的近4倍，其中，国家级7个，省级26个，市级27个，县级18个。[3]

（二）辽宁省的国家级自然保护区的部门归属和类型

辽宁省的国家级自然保护区分别归属于以下行政部门：林业行政部门11个，环保行政部门3个，国土行政部门1个，海洋行政部门1个。

依据《自然保护区类型与级别划分原则》，我国有三个类别的九种类型的自然保护区，[4]辽宁省的国家级自然保护区类型涵盖了三个类别的七种类型自然保护区，缺少草原与草甸生态系统类型和野生植物类型两个类型，其中，森林生态系统类型最多。

二、辽宁自然保护区的立法宗旨

自然保护区的可持续发展，需要法律的保障。《宪法》第26条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境；第22条规定，国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。上述规定为自然保护区立法和法律实践提供了宪法依据。

在国家立法层面，我国关于自然保护区建设和管理的法律在逐步发展与完善，从1963年国务院的《森林保护条例》，到1994年国务院的《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称《条例》），既有保护珍稀林木和禁猎区的，也有自然保护区自身的建设和管理的。2004年，全国人大常委会将《中华人民共和国自然保护区法》纳入立法计划，2005年和2006年，先后出台《自然保护区法》（草案建议稿）、《自然保护地法》？穴草案征求意见稿？雪，《自然保护区域法》？穴征求意见稿草案？雪，并向社会各界广泛征求意见。

在地方立法层面，关于自然保护区的地方立法初见成效。很多省、自治区、直辖市政府和较大的市以上的权力机关，根据《条例》，制定了自然保护区的地方性专门法规。30年多来，辽宁省人大出台了关于环境保护的地方性法规，如《辽宁环境保护条例》（1993年，2004年和2006年两次修改），也出台了关于自然保护区的地方性法规、规章及其他规范性文件，如《蛇岛老铁山国家级自然保护区管理办法》（1983年）、《辽河保护区管理办法》（2010年）和《大凌河保护区管理办法》（2011年）等。

但是，关于自然保护区专门的地方性法规，辽宁省还是立法空白，建议适时出台《辽宁省自然保护区条例》，对辽宁省的生态环境和自然资源保护进行综合立法，明确辽宁省自然保护区的目标、范围、原则及管理建设等，并以此作为辽宁省自然保护区领域的基础性的、专门的地方性法规，指导本省自然生态系统类、野生生物类和自然遗迹类三种不同类别的自然保护区地方立法的制定、修改和废止，解决辽宁社会经济发展对自然保护区建设提出的新问题和新要求。在《辽宁省自然保护区条例》的指导下，基于不同类型自然保护区的特殊性，遵循生态规律和生态整体性，进而开展相关的配套立法，分类型制定本省自然保护区的配套办法，详尽而具体地对辽宁自然保护区的规划、管理、土地权属、生态补偿、旅游、资金、公众参与、资源利用与经营等进行规定。

辽宁自然保护区因地制宜的专门立法，可以有效地解决辖区内的自然保护区存在的具体问题，强化本地自然保护区的管理，规范自然保护区资源的利用与开发，避免对自然保护区的侵占，解决所在地居民与自然保护区利用之间的冲突，形成结构合理、类型齐全、设施先进、管理高效、功能完善的自然保护区体系，实现生态文明。生态文明是在物质文明、精神文明、政治文明之后，提出的第四个文明。生态文明是创造新的生态文化与环境协同共进、和谐发展的社会文明形态，是人类摒弃了农业文明阶段不合理的土地利用方式，摒弃了工业文明阶段以牺牲环境为代价的生产方式、生活方式和思维方式。生态文明是和谐的文明，在生态文明社会，人人享有生态民主、生态福利、生态公正、生态正义和生态义务，社会能提供可持续发展的生态安全保障，使人在追求物质生活的同时，追求精神生活；在追求物质和精神生活的同时，生态文明能够实现。

《辽宁省自然保护区条例》的立法宗旨，可以表述为：为了加强自然保护区的建设和管理，保护自然环境和自然资源，保护生物的物种多样性，实现国家的生态安全，制定本条例。作为地方性法规的立法宗旨，一是体现了立法目标的多元化，指向环境保护的多元目标和最终价值追求，包括保护自然环境和自然资源，保护生物的物种多样性，实现国家的生态安全；二是突出“建设”、“管理”和“保护”等关键词。

明确自然保护区的地方立法宗旨，可以解决我国现行自然保护区法律体系内部的冲突和抵触，形成多层次的法律体系，提高地方立法的科学性，提高地方立法的质量。现有的自然保护区地方立法，要么过度依赖《条例》，无创新性可言；要么忽视《条例》的统领性，一些地方立法未提及《条例》，或者存在与《条例》不一致的规定。[5]制定《辽宁省自然保护区条例》应当借鉴省内外经验，避免出现这些问题。

三、辽宁自然保护区的立法原则

立法原则是立法主体进行立法活动的重要准绳，是立法指导思想在立法实践中的重要体现。自然保护区的专门的地方立法，首先要遵循立法的基本原则，我国立法法对立法的基本原则作了明确规定，主要内容包括：一是宪法原则，即立法应当遵循宪法的基本原则，也是立法最重要的原则，宪法规定了国家的根本制度和根本任务，具有最高的法律效力，一切法律、行政法规和地方性法规都要依据宪法，不能与宪法相抵触。二是民主原则，立法应当体现人民的意志，代表和反映全体人民的根本利益，保障人民通过多种途径参与立法活动。三是科学原则，立法要从实际出发，符合国情，合乎自然生态规律、社会经济规律和环境规律，科学合理地规范社会关系。立法要科学合理地规范公民的权利与义务，国家机关的权力与责任，坚持公民权利与义务，国家机关权力与责任相统一的原则。

根据宪法和立法法的规定，地方立法需要依据宪法、法律和行政法规，不得与上位法相抵触。因此，在立法原则上，首先要遵循立法的合宪性原则和合法性原则，同时，还要遵循立法的民主性和科学性原则，以维护国家法律的统一和权威。在此基础上，地方性法规需要有其自身的独特原则，制定《辽宁省自然保护区条例》，应当包括以下原则：

1.保护与利用相结合原则。自然保护区的“保护”具有广狭两义。广义的“保护”，包括保护、保存、持续利用、恢复和自然环境的改善等对自然资源的利用，以实现其经济和文化价值；狭义的“保护”，仅指严格保护，对自然保护区内的资源进行限制或禁止利用和开发。我们认为，在市场经济的背景下，应当从广义上理解“保护”，既要进行合理的保护，也要进行合理的利用和开发。“保护”自然保护区的法理依据在于，生态伦理学主张的不同物种平等原则，即人与动物、非人类生命体物种之间是平等的，没有高低贵贱之分，大自然中的一切物种都处于自由生存和自由竞争的状态，都有其生存发展的权利。“如果我们自己只关心人与人之间的关系，那么我们就不会真正变得文明起来。真正重要的是人与所有生命的关系。”[6]按照保护的严格程度不同，将自然保护区分为三种类型：严格保护型；保护为主、适度开发型；择项保护型。[7]其中，适度开发型的自然保护区，在开发过程中，需要面向社会公开招标，中标者经自然保护区管理部门颁发许可证，缴纳许可费用后，从事自然保护区的经营，许可费用反哺于自然保护区的管理与建设。

自然保护区的“保护”与“利用”相结合。地方立法遵循的保护与利用相结合原则，既有利于解决人力、物力和资金等保障问题，又有利于地方立法的实施，实现自然保护区的可持续发展，更符合国际社会的惯例。生态系统与自然资源是大自然赐予人类的宝贵财富，需要全人类的共同保护。从20世纪90年代开始，生态问题成为全世界关注的焦点，维持当代人与未来世代人类环境平衡，寻求代际环境正义，已经成为国际社会的共识，建立自然保护区是保护自然资源和自然环境的行之有效的做法。关于自然环境保护的国际公约纷纷出台，我国签署了多个自然生态及资源保护的国际公约，签订了相关的双边多边协定，如《生物多样性公约》和《湿地公约》等，旨在促进人类与环境之间的充分和谐，努力提倡防止或者减少对环境与自然生物的伤害，增进人类的健康与福利，充分了解生态系统以及自然资源对国家的重要性，创造和保持人类与自然得以共处与和谐生存的各种条件，满足当代国民及其子孙对于社会、经济以及其他方面的要求。[8]

2.公众参与原则。公众参与原则标志着自然保护区管理模式的转变。《条例》第7条第2款规定，一切单位和个人都有保护自然保护区内自然环境和自然资源的义务，并有权对破坏、侵占自然保护区的单位和个人进行检举、控告。《条例》第9条规定，对建设、管理自然保护区以及在有关的科学研究中做出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。

公众参与原则是立法民主原则在环境立法中的体现，应当作为自然保护区地方立法的基本原则。宪法规定，国家一切权力属于人民，人民有权通过各种途径和形式参与对经济、社会和环境事务的管理。通过公众参与自然保护区的保护，明晰自然保护区建设管理中公众权利，包括知情权、参与权、监督权和救济权等，实现公民环境权。公众参与的主体应做广义解释，包括环境社会团体和公众。修改后的《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”，突破了对民事诉讼原告资格的限制，扩大了原告范围，尤其是赋予公众以环境公益诉讼权。

公众参与的方式包括：成立环境保护组织、集会、自然保护区信息和资料的知情权、参加自然保护区保护与利用的听证会、提出评论意见特别是反对意见等。自然保护区涉及到多方利益主体，地方立法需要遵循公众参与原则，并且将这一原则具体化在制度设计之中，明确公众参与的主体、时间、程序和方式，更重要的，还要明确公众参与意见的法律效力，以保障公众参与的可操作性和实效性。

3.生态补偿原则。生态补偿原则的法理依据在于环境公平理论，环境公平理论主张：在合乎自然生态规律、社会经济规律和环境规律的基础上，将环境权利与环境义务、环境权力与环境责任进行合理配置；将环境权益在代内和代际之间进行合理配置，既依法保护当代人的环境权益，又考虑到后代人的环境权益。1987年，联合国世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中提出：“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”当代人和后代人有权享受同样的环境权益，当代人有权使用环境并从中获得利益，但也有责任为后代人保护环境，让后代人能够享受自然资源。罗尔斯在阐述代际公平时，提出“合理储备原则”，即保证“为子女辈储备的东西同自己有权从父辈处索取的东西在数量上保持平衡”。因而，自然保护区的地方立法，在合理配置权利（权力）与义务（责任）的同时，还要关注当代人和子孙后代之间的生存与发展问题。

辽宁自然保护区面积广大、数量较多，分布在不同的地方，环境效益与生态价值应当为当代人分享。为了保护自然保护区，各地对各种类型的生态系统、自然资源以及景观等，采取“抢救式保护”措施，《条例》第25条和第26条规定了单位及个人对保护区内环境与资源的保护义务和禁止从事的事项，包括禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动，禁止任何人进入自然保护区的核心区，禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动。但是，没有规定相应的权利，未能充分兼顾当地居民的生存、发展及保护生态环境的能动性。有的自然保护区改变了周边社区和居民的生产生活方式，改变了当地政府的经济发展方式，有的产生了利益损害，尤其是作为自然保护区的主要分布地的贫困偏远地区，（我国自然保护区的面积约有80%左右在西部地区，并且有224个保护区位于国家标准的贫困县。）造成周边社区和居民与自然保护区管理机构之间的矛盾，这一矛盾使各种资源不合理利用甚至破坏的现象加剧，造成损失。

《条例》第5条规定：建设和管理自然保护区，应当妥善处理与当地经济建设和居民生产、生活的关系。生态补偿原则，遵循可持续发展的指导思想，重视经济、自然和社会全面协调发展，重视不同利益主体的不同需求，是正确处理当地经济建设和居民生产、生活的关系的必要条件。

自然保护区地方立法的生态补偿原则，需要具体的制度设计加以体现，为此，需要建立生态补偿的利益平衡机制。具体内容包括：对欠发达地区自然保护区的投资和扶持；明确必须搬迁人口的补偿资金来源；占用自然保护区土地的补偿；因建立自然保护区或因保护对象等的侵害而使其利益遭受损失的自然保护区居民和周边原住民，由政府补偿。政府制定补偿标准，补偿的形式不限于经济补偿，也可以安排就业、发放生活补助金等，以凝聚更多力量加强自然保护区的管理和建设。

参考文献：

[1]中华人民共和国自然保护区条例第二条.

[2]中华人民共和国环境保护部.2013年中国环境状况公报.

[3]辽宁省自然保护区名录[DB/OL]http//www.lnepb.gov.cn/hjgl/zrst/zrbhq/201304/t20130428_48485.html.2014-7-17.

[4]自然生态系统类型（森林生态系统类型、草原与草甸生态系统类型、荒漠生态系统类型、内陆湿地和水域生态系统类型、海洋和海岸生态系统类型）、野生生物类型（野生动物类型和野生植物类型）、自然遗迹类型（地质遗迹类型、古生物遗迹类型）.

[5]詹长英.论自然保护区的立法重构[J].林业勘察设计，2007，（2）：38.

[6]纳什.大自然的权利[M].青岛出版社，1999.99.

[7]周珂，侯佳儒.中国自然保护区分类体系的立法完善[J].首都师范大学学报（社会科学版），2007，（2）.

[8]蔡守秋.环境公平与环境民主——三论环境资源法学的基本理念[J].河海大学学报，2005，（3）.

责任编辑 宋桂祝