来自“透明国际”的启示

张丽宁

●“清廉指数”已经成为全世界各国商人投资以及国际援助机构发放援助贷款时的重要参考依据。

●资讯不公开是全世界所有转型国家面临的一个最严重的问题。

●国际社会对中国反腐工作的评价不断提高。

●构建国家廉政体系，需要透明基础上的多向问责与制衡。

腐败问题是政府关注的重点问题，也是民众关心的焦点问题。如何治理，不仅让中国上下费尽心思，也是国际社会的共同难题。透明国际（Transparency In-ternational）即“国际透明组织”，简称TI，是一个非政府、非盈利、国际性的民间组织，于1993年创办，总部设在德国柏林，以推动全球反腐败运动为己任，今天已成为对腐败问题研究最全面、最权威和最准确的国际性非政府组织，目前已在90多个国家成立了分会。它的研究结果经常被其他权威国际机构反复引用。

“透明国际”成立以来所做的主要工作是：主持或参与国际性或地区性反腐败会议；推动该组织各国支部成立；出版大量有关反腐败的出版物；定期出版《透明国际通讯》等刊物；建立自己的网站，发布有关反腐败的信息；每年发布一期“腐败排行榜”等。

他们对腐败问题的认识以及倡导的治理方式，对于我们极富于启示及借鉴的意义。

影响日益深远的“腐败排行榜”

推动世界各国对腐败的量化研究，是“透明国际”最重要的任务之一。这种量化研究的重要成果，是提供给各国政府和人民参考的“腐败排行榜”，即1995年首次发布后持续至今的“全球清廉指数”。评比依据是13个独立调查机构的数据，并根据调查结果进行排名，任何一个国家和地区要入榜，必须至少被3个独立调查机构调查。每年发布的结果已经在全世界产生了较大影响。

“透明国际”的调查数据来源包括从各种民调、国际论坛及各种组织的资料中提取的对各国腐败程度的评判，如世界银行、世界经济论坛和经济学人智库等。

“贪腐印象指数”反映的是一个国家政府官员的廉洁程度和受贿状况，以企业家、风险分析家、一般民众为调查对象，据他们的经验和感觉对各国进行评分，得分越高腐败程度越低。其中“0”表示“极度腐败”，而“100”为“非常清廉”。

“透明国际”的最新调查结果表明，177个国家中超三分之二的国家存在“不可接受水平”的“滥用权力、秘密交易和贿赂”。即便是表现很好的国家也存在内幕交易、竞选筹资和政府合同回扣等问题。

在2013年的全球清廉排行榜上，“透明国际”对177个国家的公共部门的贪腐印象进行调查，丹麦、新西兰以91分并列第1名，芬兰和瑞典并列第3，第5名则是挪威和新加坡，前十名还有瑞士、荷兰、澳大利亚和加拿大，这些国家的得分都在80分以上。整体来看，亚洲国家和地区在反腐方面进展有限，半数以上的国家和地区得分甚至不到40分。

调查结果显示，美国表现中等。这个全球最大的经济体在2013年的“贪腐印象指数”中得分为73分，排名19，和乌拉圭并列。加拿大、德国、英国和日本都位列比美国更为清廉的国家行列。“透明国际”和其他类似机构称，美国在对洗钱问题上的执法力度不够。俄罗斯的得分为28，和巴基斯坦、马里、黎巴嫩等国并列127名。巴西和南非以42分并列72名，印度以36分排名93，和菲律宾并列。

希腊的得分是40，比去年的36分提高了4分，但仍是欧元区内最腐败的国家。意大利、罗马尼亚、斯洛伐克和捷克的得分都居于50下方。排名最后10位的国家则分别是索马里（8分）、朝鲜（8分）、阿富汗（8分）、苏丹（11分）、南苏丹（14分）、利比亚（15分）、伊拉克（16分）、乌兹别克斯坦（17分）、土库曼斯坦（17分），以及叙利亚（17分）。受战争影响，叙利亚现在被认为是全球最腐败的国家之一。

透明国际组织的主席拉贝勒表示，2013年“贪腐印象指数”显示，所有的国家都在面临着政府层面的腐败威胁。报告显示，近百个国家得分在40以下。

在2013年度排行榜中，中国的评分达到40分，在177个国家和地区中排在第80位。2012年中国评分为39分，在176个国家和地区中同样排在第80位。这是“清廉指数”自1995年发布以来，中国的评分第一次达到“4”这个量级，反映国际社会对中国反腐工作的评价不断提高。“清廉指数”是“透明国际”基于全球范围内12个独立研究机构，在过去两年发布的13个腐败调查报告计算出来的结果。

这种量化的指数，不仅唤起各个国家对腐败问题的关注，而且“清廉指数”已经成为全世界各国商人投资，以及国际援助机构发放援助贷款时的重要参考依据。

有意思的现象是，一方面，每年发布“清廉指数”时，会被很多国家指责，另一方面，许多没有被列进指数表内的国家，则强烈希望能被列进去，以供未来参考。同时，每个国家的人都认为自己国家的腐败是严重的。那些清廉指数得分高的国家的人们往往质疑说，“我们国家有这么好吗？搞错了吧？”这种普遍存在的现象揭示了一个深刻的道理和趋向：人们对权力清廉的要求和期待是深切的，人们对社会美好的追求是无止境的。这种强大深厚的民意背景，成为各国也是中国反腐倡廉事业最有力的支撑。

本届中国政府的反腐力度是近年来最大的，“八项规定”、“反四风”，公开行政单位的“三公”经费等等，都能让更多的民众感受到更大面积的廉政建设成效，老百姓对此期望很高，国外对此也很关注。此外，十八届三中全会的制度建设如果落实，对中国反腐将有长远的积极作用。

对当权者和普通民众共同负责的透明理念

腐败的原因错综复杂、案中有案。“透明国际”大力倡导透明理念。所谓透明，说到底就是资讯公开，让所有的人知道彼此在做什么、怎么做的。“透明国际”认为，资讯不公开是全世界所有转型国家面临的一个最严重的问题。比如政府在上采购项目或工程项目时，一般民众是没有知情权的，一切任由当权者黑箱操作。在这种不透明的情况下，腐败发生的机率就大大增加。

对一个当权者而言，资讯是否公开，会对他的决策行为有重大影响。如果他知道决策过程要公之于众，就必然考虑将给自己及亲友带来什么样的影响。透明会给权力掌控者带来两方面的压力：一是对决策“后果”的考虑；二是当民众获得了必要的信息后要求参与的压力。腐败之所以发生，很大程度上就是大家不知道到底发生了什么、是怎样发生的。因此，该组织以“透明”作为突破口，把推动资讯公开作为一个全球性的任务，在各国推动相关立法，以保障民众的知情权，一切努力都是朝着透明化这个基本的方向来推动。

“透明国际”特别明确地认识到，透明的着眼点和目标不是个案的调查和处理，也决不执著于个案的调查和处理，而是从中、长期的角度来看待和治理腐败问题，也就是着力于制度的变革与改进，包括如何建设透明的制度和确保透明的制度。中国经过改革开放以来的探索和总结，已经越来越意识到“透明”在治理腐败过程中的重大意义。“依法行政”、“政务公开”就是透明理念的体现。它从最初模糊的意识到清楚的认知，从微弱的声音到响亮的呼吁，从少数人的谈论到多数人的共鸣，从纸上嘴上的倡导到实践的出现，直到现在虽不完善却已经出台的各种制度规定，很显然，中国政务公开的历程虽然会遥远坎坷，却与全球民主化进程相呼应，与“透明国际”的推动相呼应，已经不可遏制地启动并行进了。

实际上，决策不透明暗含着这样一个假设或前提，就是相信决策者在黑箱状况下也能够有自我道德约束，也能够公正地履行职责。然而实践表明，在不透明的黑箱状况下，腐败发生的机率会大大增加。因此，“透明国际”明确指出，应该用社会的透明来代替对人的信任，没有制度约束的道德是靠不住的。而且人们也看到，盲目信任的代价太大，后果太严重，治理成本太高，对权力掌控者本人也是不负责任的。而透明则是广大民众和当权者双赢、共赢的基本保证。

如何看待“不杀不足以平民愤”

近几年职务犯罪嫌疑人负案外逃人数不断攀升，一些党政领导干部和国企厂长经理腐败犯罪后，携巨款阖家分批逃往海外。人们从报道中至少看到两个明确信息，一是外逃人数的上升，二是国家在采取措施。然而对于贪官为什么外逃，人们往往只知其一其二，不知其三其四。有一种观念在中国反腐败事业中非常流行，即“乱世用重典”。不少人认为，惩治腐败时刑罚越高越好，死刑也在所不惜，否则“不杀不足以平民愤”。但“透明国际”并不赞成提高刑罚。他们有一个理念，即腐败之所以发生，是由于现存的制度有漏洞。我们不能将制度缺陷所造成的恶果由一个人来承担，因为贪污受贿不只是一个人的事，更多的是由于经济转型制度不健全造成的。因此最重要的是加强制度建设。

根据“透明国际”的观察，死刑的广泛适用，给中国要求引渡腐败分子制造了巨大障碍。要真正解决遣返引渡的合作问题，除了利用《联合国反腐败公约》提供的有利条件外，中国确实应该考虑朝着严格限制死刑适用的方向发展。据了解，现在全世界大部分国家都废除了死刑，而且每年平均有两个国家参加到废除死刑的行列之中。其他没有废除死刑的国家，也只是将这项刑罚适用于杀人或贩毒等伤害他人生命安全的犯罪。

人们最担心的是限制死刑后腐败会不会因此变得猖獗？“透明国际”认为这种担心是多余的。一方面，制度失灵了，死刑也管不住，所谓“前腐后继”就是明证；另一方面，实际经验也表明，西方许多国家废除死刑后犯罪率并没有增加。值得借鉴的是欧盟推出的《反腐败民法公约》，也就是在向各级当权者授予权力的同时，明确规定他们应当为国家和人民财产承担的民事责任，这对当权者会产生更大的制约作用，不会把腐败当作一条不归之路。

在透明基础上推行多向制衡网络

在谈论腐败问题时，有些人常将一个国家的腐败程度同它的政治制度联系起来。“透明国际”认为，这种看法是有失偏颇的，那两者之间并没有必然的因果关系，腐败程度主要取决于经济发展程度。如果认为，建立了三权分立以及民主选举领导人的政治制度，或将其称为民主政治制度，就可以有效地减少或遏制腐败的发生，那么，如何解释“透明国际”每年发表的清廉指数排名中，最后10名几乎是清一色的三权分立的民主国家？（包括孟加拉国、尼日利亚、印度尼西亚等等。）真正的民主不在有名称、有名义，不在外力强行接种，而在有实有根基。

从1993年开始，透明国际一直在倡导建构国家廉政体系。这个体系的框架是透明基础上的水平问责制。现代政府的一个重要特点是“问责”，即公务员，特别是政治领导人需对民众负责，而民众对他们实行监督。如果没有问责，就不可能真正确保和增进民众的利益。发展中国家和转型国家的重要任务，就是要摆脱以前“从上到下”的垂直管理体制，因为在这样的体制中，上级发号施令，下级只能服从。现在，透明国际倡导一种新的权力制衡与监督理念，就是把垂直问责制推向水平问责制。因为在讲到民主制代替专制、讲到现代问责制的时候，人们往往考虑到以“向上问责”代替“向下问责”，包括定期的投票体制，这是另一方向的垂直问责，但同时，权力之间的水平制衡是同样重要的。

在水平问责制下，权力被分解，一方面，没有谁能专断权力，防治包括“一把手负责”变异为“一把手垄断”的各种专制现象；另一方面，各个权力机关都要独立地承担责任。水平问责制的理想是在政治生态中形成良性循环———每个主体既是看守者，也是被看守者，既是监督者，也是被监督者。这样，在透明基础上的双向垂直制衡和多向水平制衡，交织成一个护卫全体人民公共利益的有效网络。透明的阳光普照之处，自闭的黑箱会无法藏匿；制衡的力量所到之处，腐败的权力将难以施展。这是“透明国际”提供给人类社会极富于启示意义的智慧。

（责编 冯春富）