地震应急期关键应急处置业务的时序特征

王海鹰，欧阳春，孙 刚

（1.中国地震应急搜救中心，北京 100049；2.江苏省地震局，江苏 南京 210014）

0 引言

我国位于世界两大地震带——环太平洋地震带与欧亚地震带之间，地震活动频度高、强度大、震源浅、分布广，是一个地震多发且震灾严重的国家。20世纪以来，中国共发生6级以上地震近800次，死于地震的人数达55 万之多，占全球地震死亡人数的53%［1］；21世纪初发生的汶川地震造成69 227人遇难，17 923人 失 踪，青 海 玉 树 地 震 造 成2 698 人 遇难［2－3］，地震灾害的严重性构成中国的基本国情之一。

为了提高地震灾害的应急处置能力，迅速、有序、高效的开展应急处置工作，最大限度地减少人员伤亡和经济损失，维护社会正常秩序，中国于2005年颁布了《国家地震应急预案》，此后地震系统各单位扎实推进地震应急预案体系建设。截至2007年底，全国各级各类地震应急预案达17 300多件，基本形成了纵向到底、横向到边、条块结合、结构完整、管理相对规范的地震应急预案体系［4］，地震应急预案在中国地震应急处置工作中发挥了重要的作用。2012年8月，国务院办公厅正式印发了修订后的《国家地震应急预案》，新版预案是为了适应突发事件应急管理形势的发展变化，在充分吸取汶川、玉树地震抗震救灾经验基础上修订完成的。《国家地震应急预案》颁布后，各省市县也组织专家依据其思路和体例对本级地震应急预案进行了修订。

但是在实际工作中，高阶预案（国家级和省级）和低阶预案（省级以下）应有不同的适用范围和编制方法，目前应急预案存在的问题之一就是因低阶预案过度模仿而造成的可操作性较差［5－6］，如果能够对各项应急业务在震后不同时间段内所要完成的工作进行梳理，并作为应急处置的参考，将会极大的提高应急预案的可操作性，成为对预案有效地细化和补充。

1 国内外研究现状

1.1 国外研究现状

1.1.1 美国应急预案体系

美国应急预案分为4类，战略级预案（strategiclevel plans）、操作级预案（operation－level plans）、战术级预案（tactical－level plans）和现场行动方案（Incident Action Plan，IAP）。其中，第1 级战略预案是国家级预案，运行于宏观层面，起制定政策和对低阶预案的指导作用，对可操作性不做过多要求；第2级操作预案是战略级预案的执行部分，主要是各部门及州市地方政府进行应急组织协调工作的预案，这类预案比较具体，具有一定的可操作性；第3级战术预案是针对参加某一次应急抢险活动的队伍所制定的预案，对于不同队伍应有不同的预案，因此，该类预案具有较强的可操作性；最低级的预案是现场行动方案，是针对应急现场的每一项抢险任务所制定的预案，是为了实现现场的有序管理，根据随机情景临时制定的。该类预案制定完成后，可以按照其步骤开展抢险救灾行动，具有极强的可操作性［7］。

从美国应急预案体系可以看出，不同级别的预案适用对象是完全不同的，这些预案也不是独立的，它们结合在一起形成一个从宏观到微观，从粗到细的应急预案基本框架。

1.1.2 日本的防灾体制

日本防灾体系由中央、都道府县、市町村三级构成，其预案分别为防灾基本计划、都道府县防灾计划和市町村防灾计划，均为多灾种的综合防灾计划。1963年防灾基本计划颁布实施后，各都道府县和市町村参照编制并颁布了各自级别的防灾计划。在实际灾害应对过程中，各级防灾计划发挥了重要的作用，但是对于没有大规模灾害应对经验的地方政府来说，第一次面对重大地震灾害也会发生不知如何着手的情况。

2004年10月23日，日本新泻县发生里氏6.8级地震，造成了68人死亡，4 800余人受伤。由于经验不足，政府功能几乎陷入瘫痪状态，无法做到有序、有效的应对。为了总结本次地震应对的经验和教训，提高地震灾害的应急处置能力，新泻县政府在此基础上编制了《新泻县震灾应急对策时刻表》（以下简称“时刻表”）作为对防灾计划的补充和细化。“时刻表”对地震应急期所涉及的所有业务（共55项）进行了梳理，并对每项业务分别提出在不同时间段内所要达到的工作目标（图1），增强了防灾计划的可操作性，极大地提高了新泻县政府的地震灾害应急处置能力。在2007年7月16日发生的新泻中越冲6.8级地震中，新泻县按照“时刻表”进行应急处置，取得了非常好的效果，死亡和受伤人数分别减少到了15人和1 000多人。

图1 新泻县震灾应急对策时刻表（部分）

1.2 国内研究现状

针对目前中国应急预案体系存在的过度模仿和可操作性差等问题，中国政府和日本政府于2010—2013年开展了为期3年的“中日合作地震紧急救援能力强化”项目，并引进了日本《新泻县震灾应急对策时刻表》的理念和工作方法。项目实施期间，在示范省云南、江苏和河北分别开展了震灾应急对策时刻表的编制工作，对破坏性地震发生后的应急处置业务进行了梳理，并按照各项业务的时序特征提出了在震后不同时间段内所要完成的工作以及达成的目标（表1）。“时刻表”编制完成后，各省均组织开展了桌面演练，取得了较好的效果。2012年7月20日，江苏省高邮市发生4.9级地震，江苏省抗震救灾指挥部以地震应急预案为依据，参照“时刻表”对本次地震进行了快速、有效的应对，震灾应急对策时刻表作为地震应急预案的补充发挥了重要的作用。

表1 江苏省震灾应急对策时刻表（部分）

2 应急处置业务的时序特征

在学习日本新泻县“时刻表”理念与工作方法的基础上，与我国实际情况相结合，通过编制云南、江苏和河北3省的“时刻表”，从中总结出符合我国Ⅱ级响应的地震应急期关键业务的时序特征。

《国家地震应急预案》中所规定的应急响应措施包括人员搜救、医疗救治和卫生防疫、安置受灾群众、抢修基础设施、加强现场监测、防御次生灾害、维护社会治安、开展社会动员、涉外事务管理、发布信息、开展灾害调查与评估等11项［8］。按照地震应急期的应急启动、紧急救援、灾民过渡性安置等阶段［9］对以上各项应急响应措施中所涉及的具体业务进行梳理，并提出在不同时间阶段各项业务所需要制定的工作计划。本文遵循“以人为本”的原则，重点关注地震应急期内与灾民生命救助和灾民生活相关的人员搜救、医疗救治和卫生防疫、安置受灾群众、抢修基础设施、加强现场监测、发布信息、开展灾害调查与评估等工作。

为了便于介绍，本文将医疗救治和卫生防疫分开阐述。

2.1 人员搜救、医疗救治

对于震后人员搜救和医疗救治这2项应急响应措施来说，应分为当地开展人员搜救和外部专业救援力量派遣2项业务。

2.1.1 灾害发生地的人员搜救

统计表明，大地震发生后的被救出人员绝大多数通过自救互救的方式获救［10］，且震后1h内被救出人员存活率最高［11］。因此，地震发生后，受灾民众应在第一时间进行自救互救。自救互救工作完成后，当地的第一响应人应组织受灾民众对废墟内中浅层埋压的人员进行搜索和营救。第一响应人通过人工搜索的方法发现幸存者后，利用简易工具、通过障碍物移除、顶升、支护等方法开辟生命通道，救出幸存者，并对受伤人员进行简单的医疗处置。在此过程中，灾害发生地政府应在初步了解面上灾情的基础上，尽快派遣当地救援和医疗救护力量前往灾情较为严重的地区开展搜救和医疗救护行动。

2.1.2 外部救援力量和医疗救护队伍的派遣

在灾情较重、当地无法应对的情况下，地方政府应向上级政府发出派遣外部专业救援队伍的请求。一般来说，省市专业救援队可在震后2～3h完成集结，震后4～8h抵达灾区，并开展人员搜救行动，重点对深层埋压人员进行搜索和营救。

2.2 卫生防疫

震后12h左右，卫生防疫人员前往避难场所或一些散居的灾民安置点指导餐饮卫生。3d开始提供健康、营养咨询和传染病预防措施。

2.3 安置受灾群众

与安置受灾群众相关的应急处置业务主要包含避难场所运行、食品和生活必需品供给2项。

2.3.1 避难场所运行

震后2h内，受灾民众到社区或单位附近的空旷场地集合，与家人会合后共同前往应急避难场所避难。这就要求震后4h左右开设避难场所并启用应急设施，工作人员到岗到位。在灾民抵达避难场所后，开始发放储存的食物、水等应急物资。8h左右，初步掌握避难人员信息，包括避难人数、性别和特殊需求（包括老幼病残孕）等。12h左右，开始搭建避难场所储备的帐篷。2～3d，可利用避难场所周边的商场、超市所储存的基本生活物资应急，并开始接受外部援助；同时在避难场所内提供地震常识、自救互救、心理安抚等资料。1周后，做出大概何时关闭避难场所的判断。1个月左右，关闭避难场所，此时灾民已返回家中、投亲靠友或转移至活动板房内居住。

2.3.2 食品和生活必需品供给

该项业务与避难场所运行密切相关。震后8h左右，根据避难人员信息确定所需食品的种类和数量。12h左右，从协议商场、超市等调配食品、寝具、日用品、婴幼儿用品，并向灾民发放。2～3d，从民政物资储备库或捐助物资中调配食品、日用品和帐篷，并供应热饭热菜。

2.4 抢修基础设施

2.4.1 通信保障

震后2～4h，应首先保障抗震救灾指挥部的通信畅通。在灾害发生地通信受损较为严重的情况下，可利用应急卫星通信车建立起临时通信系统。同时，还应了解通信设施受损情况，并开展抢通工作，24h左右基本恢复正常通讯，对于暂时无法恢复的通信设施，可采用临时通信设施来保证通信畅通。

2.4.2 电力恢复

震后2～4h，掌握主要变电站及电力设施的受损情况。同时做好重要用户的应急供电工作，优先保障抗震救灾指挥部、医院、通讯、灾民集中安置点等关系到抢险救灾用户的安全供电，对短期内不能恢复供电的重要用户，要采取临时供电方案或应急电源，确保不中断供电。12h 左右，重要用户基本恢复供电。3d左右，基本恢复主网供电。

2.4.3 交通恢复

震后2～4h，初步掌握交通受损情况，包括主要道路、桥梁、隧道等，同时确定主要救援和疏散道路，便于外界救援力量进入灾区和重伤员的转运。12～24h，打通国道及进入重灾区的主要道路。24～48h，打通省道。3～7d，打通其余道路，灾区交通基本抢通。

2.4.4 供水恢复

震后24h，初步掌握各水利设施及供水管网的受损情况，并开展应急抢通工作。在抢通的同时逐步为灾民提供应急供水。应急供水的优先顺序为：基本生活用水、应急救援用水、粮食蔬菜和副食品生产用水等。10d左右，全面实现应急供水。

2.5 发布信息

“发布信息”包括了发布震情和灾情信息，震情信息涉及到“加强现场监测”，灾情信息涉及到“开展灾害调查与评估”，因此“加强现场监测”、“发布信息”、“开展灾害调查与评估”3项应急响应措施统一放在本节阐述。

2.5.1 发布震情信息

震后30min，发布发震时间、地点、震级和震源深度等要素。1h，给出震情趋势会商意见，并派出现场工作队前往灾区。2～4h，现场工作队抵达灾区，架设测震和前兆台站，跟踪地震序列活动、监视震情发展，并定期上报和公布。

2.5.2 发布灾情信息

震后2～4h，省指挥部汇总市县上报的灾情信息并进行发布，包括人员伤亡数量、建筑物受损情况、基础设施破坏程度、重大工程破坏情况等内容，并派遣灾评人员前往灾区开展灾害损失评估。4～7d，提交灾害损失评估报告，包括灾害损失和地震烈度等内容。

3 震灾应急对策时刻表

基于以上地震应急处置业务的时序特征，可编制震灾应急对策时刻表，以图2江苏省震灾应急对策时刻表为例进行说明。

在编制过程中，首先应对当地的基本自然地理、人文特征和历史地震进行总结，并作为时刻表编制的依据，对于江苏省来说，地理位置位于平原地区，水系发达，人口密度大，地震少发都属于其基本省情，在编制时刻表时应有所体现。其次，应对震后应急启动、紧急救援和过渡性安置等不同的时间阶段［9］提出其基本达成的目标（图2，“达成目标”栏），并对几个阶段按照震后时间进展进一步细分成30min、1h、2h等。第三，列举出各项应急处置业务（图2，“应急处置业务”列）。应急处置业务应依据《国家地震应急预案》的11项响应措施，并围绕达成目标展开。最后，按照时刻表横轴的时间段，提出每项应急处置业务在各时间段内的工作计划。

值得注意的是，在使用时刻表应对地震灾害的过程中，由于每次发生灾害的实际情况不同，所以应根据灾害发生的实际情况采取相应的响应措施，或进行灵活的调整；时刻表是基于震前对过去发生地震应急工作的总结，并在此基础上有所提高，是一个应对方法的参考，而不是作为工作标准来执行。

4 结语

本文对地震应急期与灾民生命救助和灾民生活相关各项关键应急处置业务进行了梳理，并根据各项业务的时序特征提出了在震后不同时间段内所要完成的工作以及所要达成的目标，在一定程度上弥补了地方地震应急预案过于宏观和操作性不强的缺陷，为地震应急救援工作的开展提供了参考。

但是，震后是否可以按照事前制定的工作计划高效、有序的开展工作，很大程度上取决于震前应急准备情况。震前应急准备体系是否完善，人员、物资等储备情况是否能够满足应对破坏性地震的需求，是决定各项应急处置业务和行动计划能否顺利开展的关键因素。因此，在梳理各应急处置业务的过程中，为了实现各业务在不同时间段内的工作计划，需要考虑为了按照计划开展工作，面对灾害我们应该做哪些准备，也就是震前的应急准备。如“避难场所运行”中，“震后4h左右开设避难场所并启用应急设施”，若要完成这项工作，需要事前制定应急期避难场所应急预案，对负责启用应急设施等各个岗位的工作人员进行安排；“震后2～3d，，可利用避难场所周边的商场、超市所储存的基本生活物资应急”，若要开展这项工作，避难场所应事前与附近的商场、超市签订应急期供货协议，以上均为震前准备的工作内容。

综上所述，只有在震前对各项应急处置业务按照时间的推移制定较为详细的工作计划，并对完成该计划所需要的震前应急准备工作情况进行确认，方可保证震后应急工作的顺利开展，最大程度地保证灾民的生命和财产安全。

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