众说

新型城镇化要坚持依法改革

张英洪（北京市农村经济研究中心研究员、法学博士）

城镇化中的非法治现象突出表现在四方面：城乡制度分割与不平等，造成农民工问题和“三留守问题”；农村集体产权制度改革滞后，对农民财权保护不力——国务院发展研究中心研究表明，在征地产生的土地增值分配中，投资者拿走40%～50%，政府拿走20%～30%，村级组织留下了25%～30%，村民拿到的补偿款仅占5%～10%。

此外，公权力仍未能完全关进制度笼子，侵害群众利益的事件时有发生；缺乏科学有效的城乡规划和制度约束，导致“城市病”和“农村病”并发。

中国城市化的特殊性在于两个基本的体制前提：农村集体所有制和城乡二元体制。新型城镇化要切实保障农民财产权，充分实现农民市民化，必须把加强制度供给作为新型城镇化的基础工程，把依法改革创新作为新型城镇化的基本方式。

要按照国家治理体系现代化要求，加快构建全国城乡统一、平等、开放的制度体系。特别是全国人大以及地方各级人大机关，要切实改变长期以来的行政化工作方式，在法治中国建设中有所作为不缺位，合法作为不越位。

法治城镇化要求改变改革方式，走立法改革之路；转变发展方式，树立人民权利为导向的发展观；转变维稳方式，以保障人民权利实现社会稳定。

城市管理亟需科学立法

向春玲（中央党校社科部社会制度比较教研室副主任、教授）

农村人口向城市集中，给城市管理带来新挑战。

一是政府统揽社会服务和治理，忽视社会自治。事实上，中央在2004年就提出社会管理的新格局是党委领导、政府指导、单位负责、社会参与。现实却是社区居委会仍然行政色彩浓厚，村民委员会也仍未真正发挥作用。

二是社会协同不足。民政部最新数据显示，在有关部门登记在册的社团组织是56万个，而没有登记在册的有三四百万个。数量如此之多，我国却没有一部《社会组织法》来保护和规范社团组织行为。

三是城市管理缺乏法律支撑。目前我国城镇常住人口已达7.3亿，却没有专门的城市管理法，城市管理主体只能借法执法，比如对无证经营行为得借工商部门的法，对随地吐痰行为要借卫生部门的法。

四是过去维稳的思路有问题，诸如“人民内部矛盾用人民币解决”，以及“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”，这些现象已成为过去一个时期地方政府的维稳常态。

城镇化涉及经济、社会结构和利益格局的调整，其过程中可能发生社会矛盾甚至群体事件。这就需要科学立法，以公共利益最大化为价值取向，完善城镇化进程中的各项法律；对城镇化进程中出现的各种矛盾和问题要通过法律方式解决，规范城市管理主体行为，做到有法必依，规范执法。

土地制度改革是城镇化重点

张云华（国务院发展研究中心农村部研究员）

征地制度改革是城镇化面临的大问题。党的十七届三中全会就曾提出改革征地制度，但几年来，公益性和经营性建设用地仍没有界定清楚，缩小征地范围，合理设置补偿标准，完善被征地农民就业、住房和社会保障等方面工作的进展仍有不足。

要对《土地管理法》的相关条款进行完善，变征地补偿以农业产值为依据为以土地市场价值为依据。让土地涨价既归公，也归民，实现土地增值收益在国家、地方政府和农民之间合理分配。

在逐步缩小征地范围方面，必须界定公益性用地和经营性用地目录，防止借公益性用地之名拿地之后行经营性用地之实。

建立城乡统一的建设用地市场必须搞清三个问题：谁是入市主体，如何入市，利益如何分配？

谁是入市主体？从土地产权看，主体应该是拥有土地产权的农村集体经济组织或村民小组。但这些组织在现实中往往有名无实，甚至没有机构代码，并不是独立的市场行为主体。

集体经营性建设用地如何入市？可行的路径是用地主体与土地产权主体直接交易，而政府负责三项工作：建立交易平台和市场，土地利用规划和用途管制审核，拟定集体建设用地交易的财税制度并征收税费。

如何建立土地增值收益分配机制？可行的路径是建立“税收+分成”制度，以税收保障国家和政府利益，以分成平衡各级政府利益、平衡集体和农民利益。

以法治保障农民或产权人的权益

成协中（北京市社会科学院法学所副研究员）

在我看来，城镇化的主要问题是土地的非农使用，这涉及三个核心问题：一是谁能决定土地使用性质的转变；二是土地的用途管制；三是程序。

第一，我们的宪法所确立的土地权利主体远复杂过一些西方国家、个人二元结构，我们常说要赋予农民更多的土地实体权利，具体是什么？需要更多的法学解释。

其次，我们国家的《土地管理法》虽也确定了用途管理制度，但其核心功能却没有发挥出来。我们更强调要保护18亿亩耕地红线。但一个国家的粮食自给率达到何种程度是安全的，这个标准需要随着土地利用率、市场流动性等因素的变化进行调整。

第三，土地非农使用的程序问题。目前之所以讨论土地征收程序正当性比较多，是因为征收是我国目前最核心的土地流转程序，但是否可以纳入一部分协议用地、合作开发呢？

最后，目前学术界关于当下的法制对农民，或对产权人的保护作用的评估是否客观准确？被征地农民权利的保障以及他们表达诉求的合法合理渠道的保障，这些都是法治工作者要纳入思考和实践范畴的。endprint